Grundkonzepte des Case Managements für arbeitsfähige Bedürftige
Für die personenbezogene Unterstützung arbeitsfähiger Bedürftiger haben sich Sozialämter in Deutschland an verschiedene Fachkonzepte des Case Managements der Sozialen Arbeit angelehnt. Zudem hat die Bundesagentur für Arbeit Ende 2004 das von ihr entwickelte Fachkonzept ‚beschäftigungsorientiertes Fallmanagement' den Grundsicherungsträgern als Arbeitsgrundlage für die personenbezogene Unterstützung empfohlen. Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden drei sehr unterschiedliche, die Bandbreite möglicher Fachkonzepte des Case Managements für arbeitsfähige Bedürftige eingrenzende Grundkonzepte beschäftigungsorientierten Case Managements beschrieben (Abschnitte 3.2.1 bis 3.2.3.).
3.2.1 Case Management als ‚Changemanagement'
Achim Trube begreift sein Konzept des Case Managements als ein Instrument der Sozialen Arbeit, das auf die Förderung und Stärkung der Selbstorganisation von Menschen und der sie umgebenden Kontexte gerichtet ist. Er definiert Case Management als „systematische Verknüpfung von Einzelfall-, Gruppen und Gemeinwesenarbeit [...], die klienten-, prozessund ergebnisorientiert die Ressourcen der sozialen Dienstleister, der Betroffenen selbst und auch des Umfelds organisiert, implementiert und koordiniert, und zwar ausdrücklich mit der Zielsetzung des Empowerments von Individuen und Gemeinwesen“. Durch Case Management sollen „Menschen und Gemeinwesen [befähigt, unterstützt und ermutigt werden; Hinweis: Einfügung B.H.], ihre Kräfte und Kompetenzen zu entdecken, um im Vertrauen auf eigene Problemlösungen [...] ihre Angelegenheit in die Hand zu nehmen“. Eine erfolgreiche Anwendung dieser Methode setzt die Unterstützung sozialstaatlicher Akteure, wie die Träger der Sozialhilfe und der Grundsicherung für Arbeitsuchende, voraus, die auf eine „systematische Implementation von organisatorischen Veränderungsprozessen“ zielt („Lernende Organisation“), um Bedürftigen immer wieder neu situationsadäquate Anstöße zur Bewältigung und Lösung ihrer Probleme geben zu können („Changemanagement“).
Den Ablauf der Methode Case Management beschreibt Trube wie folgt: Hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen Case Manager und Ratsuchendem unterscheidet er sechs hintereinander geschaltete „Module“. Im ersten Modul, dem „Engagement“, sollen sich Case Manager und Ratsuchende vergewissern, ob aufgrund ihrer unterschiedlichen Ausgangsbedingungen eine Zusammenarbeit gewollt und möglich ist. Stimmen dem beide Seiten zu, wird im zweiten Modul, dem „Assessment“, eine gemeinsam geteilte Situationsdefinition angestrebt, in der die „Potentiale und Barrieren“ des Unterstützungsprozesses ausgelotet werden. Dies schließt eine realistische Einschätzung der Möglichkeiten und Grenzen der Ratsuchenden, des Hilfesystems und relevanter gesellschaftlicher Rahmenbedingungen, wie z.B. des lokalen Arbeitsmarktes, ein. Auf dieser Grundlage kann im dritten Modul, der „Planung“ der Unterstützung, eine „ergebnisoffene Zielentwicklung“ in Gang gesetzt werden. Mündet sie in eine Zielvereinbarung über die zu erbringenden Leistungen ein, so kann diese nur freiwillig abgeschlossen werden. Die Zielvereinbarung leitet zum vierten Modul, der Umsetzung der Planung, über. Dabei nehmen die Case Manager die Aufgaben „Intervention, Koordination und Monitoring“ wahr. Durch Interventionen erschließen sie Hilfsquellen für die Ratsuchenden, vor allem in ihrem sozialen Umfeld, und helfen ihnen durch „direkte personenbezogene Unterstützung“, ihre eigenen Kompetenzen und Ressourcen zu entdecken und zu nutzen. Die Koordination der Unterstützung erstreckt sich schwerpunktmäßig auf die Erschließung von Ressourcen im Hilfesystem und ihre Bereitstellung für den Hilfeprozess. Im Monitoring überwachen die Case Manager die Umsetzung des Hilfeplans und moderieren erforderliche Anpassungen. Im fünften Modul, der „Evaluation“, werden Verlauf und Ergebnisse des Hilfeprozesses und die Leistungsfähigkeit des Hilfesystems beurteilt. „Hier[bei] gilt es festzustellen, ob und inwieweit strukturell passgenaue Antworten auf individuelle Problemlagen gefunden werden konnten und wo evtl. ein Optimierungsbedarf im Hilfesystem liegt“. Mit dem sechsten Modul, dem „Disengagement“, wird das Case Management abgeschlossen. Dabei reflektieren Case Manager und Ratsuchende auf der Grundlage der Evaluationsergebnisse über die Möglichkeit einer Beendigung der Unterstützung [Hinweis B.H.: Hervorhebungen im Original].
3.2.2 Case Management als ‚Integrierte Hilfe zur Arbeit'
Ein Handlungskonzept des Case Managements für die Sozialhilfe im Allgemeinen und für die Zielgruppe der arbeitsfähigen Bedürftigen im Besonderen haben Claus Reis und seine Mitarbeiter entwickelt. Dieser Ansatz erhebt den Anspruch, ein Idealtypus im Sinne Max Webers zu sein, der „für die Systematisierung und vergleichende Betrachtung kommunaler Praxen“ eingesetzt und auch auf das SGB II übertragen werden kann.
Das Konzept von Reis und seinen Mitarbeitern schließt in ihrem Verständnis des Case Managements explizit an das der ‚Case Management Society of America' an. Sie definiert Case Management „als einen kooperativen Prozeß, in dem Versorgungsangebote und Dienstleistungen erhoben, geplant, implementiert, koordiniert, überwacht und evaluiert werden, um so den individuellen Versorgungsbedarf eines Patienten mittels Kommunikation und verfügbarer Ressourcen abzudecken“ [Hinweis B.H.: Hervorhebungen im Original]. Darüber hinaus folgt Reis der Auffassung von Ewers, nach der Ziele und Ausgestaltung von Case Management-Konzepten davon abhängen, welche Kernfunktion des Case Managements die Programmverantwortlichen in den Vordergrund rücken. Dies kann entweder zu einer stärker klientenorientierten oder zu einer stärker systemorientierten Ausrichtung des Case Managements führen.
Im Folgenden wird das Case Management-Konzept von Claus Reis und seinen Mitarbeitern für die Gruppe der arbeitsfähigen Bedürftigen auf der Grundlage des BSHG beschrieben. Das als ‚Integrierte Hilfe zur Arbeit' bezeichnete Konzept haben Reis und seine Mitarbeiter im Rahmen mehrerer Modellprojekte entwickelt und erprobt. Es verknüpft eine besondere Form der Einzelhilfe, unter Einbezug des Unterstützungsnetzes des arbeitsfähigen Bedürftigen, mit der auf seine Bedarfe hin zugeschnittene Angebotspalette des lokalen Systems der Sozialen Dienste. Das Spezifische der Unterstützung zeigt sich darin, dass „alle Beschäftigungs-, Qualifizierungsund Hilfeangebote am individuell festgestellten „Bedarf“ [Hinweis B.H.: Hervorhebung im Original] des Hilfeempfängers“ ausgerichtet werden und „das Steuerungsziel „bedarfsgerechte Hilfe“ [Hinweis B.H.: Hervorhebung im Original] lautet“. Mithin realisiert sich die ‚Integrierte Hilfe zur Arbeit' im Kontext der Sozialhilfe zum einen auf der Grundlage der Ressourcen, Kompetenzen und Defizite des Hilfeempfängers und zum anderen auf der Grundlage politischer, ökonomischer und organisatorischer Rahmenbedingungen des Sozialhilfeträgers. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Erbringung „bedarfsgerechter Hilfe“ als Ergebnis eines Aushandlungsprozesses zwischen arbeitsfähigem Bedürftigen und Case Manager dar.
Im Rahmen der Einzelhilfe werden mehrere aus der Sozialen Arbeit bekannte Hilfeinstrumente, die Reis und seine Mitarbeiter als „Handlungsformen“ mit je eigener Logik charakterisieren, – die Beratung, die Diagnose (bzw. das Assessment oder die Anamnese), die Hilfeplanung und die Leistungssteuerung – als „Prozessschritte“ zielgerichtet miteinander verbunden. Wenn Beratung und Diagnose dazu dienen, Hilfeplanung vorzubereiten und die geplanten Hilfen stringent in der Steuerung der im Einzelfall benötigten Leistungen aufgehen, entsteht eine komplexe aufeinander aufbauende Dienstleistungskette („vertikale Integration“), die als Case Management bezeichnet wird. In der Zusammenschau verschiedener Publikationen von Reis und seiner Mitarbeiter können die Glieder dieser Dienstleistungskette wie folgt charakterisiert werden: im ersten Prozessschritt, der „Beratung“, wird geklärt, ob ein Hilfebedürftiger im Rahmen der ‚Hilfe zur Arbeit' unterstützt, diese Hilfe durch die Methode ‚Case Management' erbracht und ein „Arbeitsbündnis“ zwischen Hilfebedürftigem und Case Manager hergestellt werden kann. Die Handlungsform „Beratung“ ist dadurch gekennzeichnet, dass sie auf ein praktisches Problem des Hilfebedürftigen Bezug nimmt, dieser sich auf die Beratung einlässt und es ihm letztlich selbst überlassen bleibt, wie er die Beratungsinhalte verwertet. Allerdings verweist Reis darauf, dass im Kontext der Sozialhilfe die Freiwilligkeit der Teilnahme am Beratungsprozess
„häufig [auf; Hinweis: Einfügung B.H.] eine[r] notwendige[n] handlungsleitende[n] Fiktion“ beruht. Im zweiten Prozessschritt, der „Diagnose“ (bzw. dem „Assessment“ oder der „Anamnese“) werden im Hinblick auf das Ziel der Einmündung in den Arbeitsmarkt die Problemlagen, Defizite, Kompetenzen und Ressourcen des Hilfebedürftigen vertieft erfasst und analysiert, sowie die Entwicklung eines gemeinsamen „Fallverständnisses“ angestrebt. Auf der Grundlage dieser Informationen und Einsichten werden im dritten Prozessschritt, der Handlungsform „Hilfeplanung“, die Ziele der Unterstützung entwickelt („Zielfindung“), festgelegt („Zielvereinbarung“) und ein Weg zur Problemlösung erarbeitet. Hierzu werden Zwischenziele bestimmt, Aufgaben verteilt, über Rechte und Pflichten informiert und Dienstleistungen im Hilfesystem ausgewählt. In einer jüngeren Publikation spalten Reis und seine Mitarbeiter diesen Prozessschritt in die Schritte „Zielvereinbarung“, Ziele entwickeln und festlegen, und „Hilfeplanung“, Zielerreichung planen, auf. Während die bisher betrachteten Prozessschritte eine Leistungsentscheidung vorbereiten, werden im vierten Prozessschritt, der „Leistungssteuerung“, Leistungen, vermittelt über den Case Manager, realisiert. Zentrale Aufgaben des Case Managers sind dabei die Koordination und Überwachung der Leistungserbringung. Mit diesem Prozessschritt wandelt sich das „schlichte Verwaltungshandeln“ zu einem „Verwaltungsakt“, der den Ratsuchenden bestimmte Mitwirkungspflichten auferlegt und ein Zuwiderhandeln sanktioniert. In einer jüngeren Publikation gliedern Reis und seine Mitarbeiter die Aufgabe der Überwachung der Leistungserbringung aus dem Prozessschritt „Leistungssteuerung“ aus und formen daraus einen eigenen Prozessschritt, den sie als „Monitoring“ bezeichnen. Eine ältere Beschreibung des Ablaufmodells enthält als weitere Prozessschritte das „ReAssessment“, sowie die „Evaluation und den Abschluss“. Dabei wird unter „ReAssessment“ die Rückkehr zum zweiten Prozessschritt verstanden, wenn sich im Laufe der Umsetzung des Hilfeplans herausstellt, dass das ursprünglich gewonnene Bild von Problemen und Ressourcen des Hilfeempfängers zu modifizieren oder zu korrigieren ist. Der Prozessschritt „Evaluation“ wird im Anschluss an die Beendigung des Hilfeprozesses durchgeführt. Dabei soll u.a. eingeschätzt werden, inwieweit die Ziele der Unterstützung erreicht worden sind, inwieweit die Zusammenarbeit zwischen Case Manager und Hilfeempfänger gelungen ist und welche Angebotsdefizite und Angebotslücken im Hilfesystem zu erkennen sind.
Das auf den Einzelfall bezogene Case Management, so Reis und seine Mitarbeiter, muss um eine Angebotssteuerung des Hilfesystems ergänzt werden, damit eine „passgenaue“ Unterstützung der Ratsuchenden möglich werden kann. Erst dadurch ent-stehe ein „vollständiger Case Management-Prozess“. Diese Steuerungsleistung, zu der die Case Manager beitragen, beinhaltet die Kombination unterschiedlicher Elemente einer komplexen einzelfallübergreifenden und einzelfallunabhängigen Leistungsstruktur („horizontale Integration“). Während über die „Bedarfsanalyse“ Arten und zahlenmäßige Bedeutung von Zielgruppen der lokalen „Sozialhilfeund Beschäftigungspolitik“ bestimmt werden können, „informiert die „Bestandsanalyse“ [Hinweis B.H.: Hervorhebung im Original] über die von der Sozialund Arbeitsverwaltung erbrachten Leistungen nach Art, Höhe und sozialer Struktur ihrer Nutzer“. Aus der Bedarfsund Bestandsanalyse lassen sich für die örtliche Ebene „strategische Ziele“ der Hilfe zur Arbeit ableiten. Auf dieser Grundlage kann die „Planung“ der Dienstleistungen unter Einbezug einer häufig „vielgliedrige[n] Trägerlandschaft“ bedarfsbezogen erfolgen. Zudem ermöglicht eine solche „Koordination der Anbieter und Träger“ auch eine Steuerung der Dienstleistungen „am prognostizierten Bedarf“. Damit sind wichtige Voraussetzungen eines „operative[n] und strategische[n] Controllings“ geschaffen, in das sowohl Informationen über die Hilfeprozesse im Einzelfall wie auch Daten zur „Planung und Koordination zukünftiger Angebote“ in verdichteter Form einfließen. Zusätzlich liefert die „Evaluation“ von Leistungsprozessen „Erkenntnisse über beabsichtigte und insbesondere unbeabsichtigte Auswirkungen“ der lokalen „Sozialhilfepolitik“ und Beschäftigungspolitik.
3.2.3 Case Management als ‚Beschäftigungsorientiertes Fallmanagement'
Ende 2004 hat der Vorstand der Bundesagentur für Arbeit ein in seinem Auftrag erstelltes Fachkonzept zum ‚Beschäftigungsorientierten Fallmanagement im SGB II' als
„geschäftspolitische Ausrichtung der Bundesagentur für Arbeit anerkannt“. Dieses gemeinsam von kommunalen Vertretern, Mitarbeitern aus Wissenschaft und Wohlfahrtsverbänden, sowie der Bundesagentur für Arbeit entwickelte Fachkonzept hat Forschungsergebnisse, insbesondere aus dem Modellprojekt ‚Sozialagenturen – Hilfe aus einer Hand' und dem Projekt ‚Institutionen übergreifende Fortbildung für Mitarbeiter von Kommunen, Bundesagentur für Arbeit und Beschäftigungsträger', berücksichtigt und Vorarbeiten des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge aufgegriffen. Ziel des sich als „Referenzangebot“ für die Träger der Grundsicherung verstehenden Fachkonzeptes, das weder zielgruppennoch organisationsspezifisch ausgerichtet ist, ist die Klärung der „Grundlagen“ des ‚Beschäftigungsorientierten Fallmanagements im SGB II'. Im Folgenden werden schwerpunktmäßig Grundverständnis und Ablauf dieses Fallmanagements verdeutlicht.
Das ‚Beschäftigungsorientierte Fallmanagement im SGB II' baut auf dem in der Gesetzesbegründung zu § 14 SGB II skizzierten Verständnis von Fallmanagement auf und knüpft an die Einschätzung des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge an, nach der das Fallmanagement „große Parallelen zum Konzept des Case Managements“ aufweist. Zudem übernehmen die Autoren des Fachkonzeptes die vom Deutschen Verein vorgenommene Präzisierung der Zielgruppe des Fallmanagements.
Das Fachkonzept strebt an, die Eckpunkte eines beschäftigungsorientierten Fallmanagements zu formulieren. Danach ist es das Ziel des Fallmanagements, die „in der Person oder dem (sozialen/ arbeitsmarktlichen) Umfeld liegende Vermittlungshemmnisse zu beseitigen oder zu minimieren und die Kunden so zeitnah wie möglich arbeitsmarktlich zu integrieren“. Die Unterstützung erfolgt auf der Grundlage des Prinzips von ‚Fördern und Fordern'. Es werden keine Fälle berücksichtigt, die nicht primär auf die Eingliederung in den Arbeitsmarkt zielen. Die Zielgruppe des beschäftigungsorientierten Fallmanagements beschränkt sich weitgehend auf arbeitsfähige Bedürftige mit multiplen Vermittlungshemmnissen. Die hierfür eingesetzten und eigens für diese Aufgabe qualifizierten persönlichen Ansprechpartner werden im Fachkonzept als „Fallmanager“ bezeichnet. Ihnen wird im Rahmen des als ganzheitlich verstandenen Ansatzes die Fallverantwortung übertragen: Sie sind für das Zustandekommen sowohl der „sozialund arbeitsmarktintegrativen Leistungen“ als auch der Grundsicherungsleistungen zuständig. Darüber hinaus betont das Fachkonzept die Wirtschaftlichkeit des Fallmanagements, insbesondere im Hinblick auf die Steuerung des Zugangs zu dieser Unterstützung.
Auf der Grundlage des Fallmanagementverständnisses des Gesetzgebers, der dazu im Fachkonzept formulierten Eckpunkte und in Anlehnung an die Definition von Case Management der ‚Case Management Society of America' schlagen die Autoren des Fachkonzeptes folgende Definition des ‚Beschäftigungsorientierten Fallmanagements im SGB II' vor: „Fallmanagement in der Beschäftigungsförderung ist ein auf den Kunden ausgerichteter Prozess mit dem Ziel der möglichst nachhaltigen Integration in den Arbeitsmarkt. In diesem kooperativen Prozess werden vorhandene individuelle Ressourcen und multiple Problemlagen methodisch erfasst und gemeinsam Versorgungsangebote und Dienstleistungen geplant, die anschließend vom Fallmanager implementiert, koordiniert, überwacht und evaluiert werden.
So wird der individuelle Versorgungsbedarf eines Kunden im Hinblick auf das Ziel der mittelund / oder unmittelbaren Arbeitsmarktintegration durch Beratung und Bereitstellung der verfügbaren Ressourcen abgedeckt und seine Mitwirkung eingefordert“.
Der im Fachkonzept beschriebene modellhafte Ablauf des beschäftigungsorientierten Fallmanagements lehnt sich an die vom ‚Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge' formulierten Standards der Prozessschritte an. Das einzelfallbezogene beschäftigungsorientierte Fallmanagement setzt sich aus vier hintereinander geschalteten Prozessschritten zusammen: der „Beratung und [dem; Hinweis: Einfügung B.H.] Herstellen eines „Arbeitsbündnisses“ [Hinweis B.H.: Hervorhebung im Original], dem „Assessment – Probleme erkennen und verorten“, der „Integrationsplanung und Eingliederungsvereinbarung – Ziele vereinbaren und Hilfsangebote planen“ und der „Leistungssteuerung“. Das einzelfallorientierte Fallmanagement wird durch ein, im Fachkonzept nur angedeutetes, „koordinierendes Systemmanagement“ ergänzt. Dieses „schließt eine übergreifende Feldverantwortung ein, die gebündelt Einfluss zu nehmen versucht auf förderliche Bedingungen im Sozialraum der Kunden“.
