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8 Empirische Befunde der Fallstudien: eine tentative komparative Auswertung

Die in den einzelnen Studien vorzufindenden Praktiken und Regeln zeigen ein breites Spektrum von Formen informaler Governance. Es reicht von komplexen Amalgamen aus Hierarchie, Verhandlungssystem und Wettbewerb bis zu Netzwerken. Eine interessante Variante von Interaktionsnetzwerken bilden Diskurskoalitionen, die zur Gewinnung programmatischer bzw. ideologischer Hegemonie eingesetzt werden (Beitrag von Hans-Jürgen Bieling). Informale Governance betrifft sowohl Konsensfindungsverfahren als auch Machtzentralisierungsverfahren (Beitrag von Manuela Glaab). Governance erfasst die politische Sphäre und auch partiell die Verwaltungsebene und das damit gegebene Beziehungsgelecht (Beitrag von Roland Czada). Die Analysen vermitteln empirisch gesättigte Fallanalysen und markieren reale Defizite des Zusammenwirkens staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure bei der Lösung öffentlicher Probleme. Schwächen informaler Governance zeigen sich in den folgenden Bereichen: So arbeitet Ulrike Klinger wichtige Entscheidungsblockaden im Bereich der Medienregulierung heraus. Weiter wird deutlich, dass in Verhandlungsprozessen informaler Governance a priori keine Harmonie der Verhandlungen vorausgesetzt werden kann. Die Konliktdynamik zeigt Sabine Kuhlmann am lokalen Widerstand bei der Durchsetzung von Institutionenreformen in den deutschen Bundesländern auf. Auf ein weiteres Defizit macht Claudia Engelmann aufmerksam. Sie arbeitet heraus, dass bei der COI-Zusammenarbeit in der europäischen Asylpolitik Entscheidungen auf Kosten Dritter gefällt werden, da weder Parlament noch Zivilgesellschaft beteiligt werden.

Auch wenn die Vielfalt der informellen Formen sehr groß ist, lässt sich ein basaler Code identifizieren. Eine zentrale informelle Regel, die sich in vielerlei Ausprägung wiederfindet, ist das Reziprozitätsprinzip. Demnach benötigt das Funktionieren oder die Entwicklung von informellen Praktiken bis hin zu Institutionen eine erfahrungsgesättigte Vertrautheit. Die zentrale Rolle des Vertrauens ist insbesondere bei informellen Netzwerken zu konstatieren, unabhängig davon ob dies symmetrisch und horizontal ausgeprägt oder hierarchisch strukturierte asymmetrische Klientelsysteme sind (Beitrag Sabine Kropp und Johannes Schuhmann).

Ein weiteres übergreifendes Ergebnis, das sich kondensieren lässt, lautet: Informale Governance stellt einen formenreichen und dynamischen Prozess dar, in dessen Verlauf die beteiligten Akteure öffentliche Funktions- und Handlungsräume (um)gestalten. Im Rahmen dieser Institutionenpolitik vollziehen sich Wechselwirkungsprozesse zwischen unterschiedlichen Typen von Regelungsstrukturen. Am Beispiel der Fallstudie „Regierungsführung zwischen Formalität und Informalität“ von Manuela Glaab soll exemplarisch dieser wechselseitige Gestaltungsprozess verdeutlicht werden.

Die Studie arbeitet ländervergleichend für die Regierungssysteme Deutschlands und Großbritanniens die hohe Bedeutung informaler Regeln und Praktiken für drei Bereiche der staatlichen Kernexekutive heraus. Erstens für die Auswahl des Führungspersonals und der Festlegung der Regierungsagenda. Für die Ernennung des Regierungschefs und die Proklamation des Regierungsprogramms wirken die historisch lang zurückreichenden informalen Regeln der königlichen Vorrechte (royal prerogative powers) und die Funktionslogik der relativen Mehrheitswahl, das Einparteienregierungen begünstigt, zusammen. Eine formale Kodexverfassung wie in Frankreich oder Deutschland existiert im United Kingdom nicht. Für die Ernennung ist die informale Konvention prägend, dass die Krone den Führer der stärksten Parlamentsfraktion als Premierminister vorschlägt. Die Verkündung der Regierungsagenda im Parlament verläuft im Zusammenspiel unterschiedlicher informaler Regeln. Die Königin verliest zum einen, im Rahmen eines aufwendigen höfischen Zeremoniells, das Programm der Regierung. Zum anderen werden die Inhalte des Regierungsprogramms jedoch nicht von der Krone, sondern vom Premierminister bestimmt.

In Deutschland konstituieren das Ernennungsrecht des Bundespräsidenten, das Verhältniswahlrecht, das Koalitionsregierungen begünstigt und weitere einschlägige Vorschriften der Verfassung den formalen Handlungsraum für die Ernennung des Bundeskanzlers. Wichtige informale Faktoren modifizieren auch in Deutschland diesen Raum. Verhandlungsführer von Koalitionsverhandlungen ist üblicherweise der Spitzenpolitiker der mandatsstärksten Partei, der nach erfolgreichem Abschluss der Verhandlungen auch das Amt des Bundeskanzlers bekleidet. Das Regierungsprogramm wird von den Koalitionären in informalen Prozessen erarbeitet, das in einem informalen Koalitionsvertrag mündet. In einer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag stellt der Bundeskanzler – und nicht das Staatsoberhaupt wie in Großbritannien – auf der Basis der Vereinbarungen das Regierungsprogramm öffentlich vor.

Zweitens vermittelt die Analyse zur Regierungsführung wichtige Hinweise auf die Funktionsweise informaler Governance bei der Führung der Kabinette in Großbritannien und Deutschland. In beiden Ländern ist der formale Funktions- und Handlungsraum so gestaltet, dass das Kabinett das Zentrum der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung darstellt. Die formalen Handlungsspielräume sind zwischen Regierungschef und Ministern so austariert, dass die Regierung als Kollegialorgan durch Mehrheitsbeschluss entscheidet. Die Analyse zeigt jedoch, dass de facto dem Regierungschef und nicht dem Kabinett in beiden Regierungssystemen die Führungsrolle zukommt. Die Ursache liegt in informalen Machtstrukturen, die, obwohl sie in den Regierungssystemen unterschiedlich ausgestaltet sind, zur Stärkung führen. In Großbritannien steigert der Premierminister seine Führungsrolle dadurch, dass er stets sowohl Parteivorsitzender als auch Regierungschef ist. Wichtige informale Bedeutung kommt weiterhin Kabinettsauschüssen, „sofa government“ und den „special advisers“ zu. Unter den besonderen Bedingungen der derzeitigen Koalitionsregierung unter Führung von David Cameron und Nick Clegg, bilden sich neue formale wie auch informale Strukturen heraus, die den machtvollen Handlungsspielraum des Premierministers begrenzen.

Im Unterschied zu Großbritannien erweist sich für Deutschland, aufgrund seiner Tradition der Koalitionsregierungen, die Machtposition des Regierungschefs als schwieriger. Auf den ersten Blick besitzt der Kanzler, durch die im Grundgesetz formulierte formale Richtlinienkompetenz, eine klare Vormachtstellung. Doch die Verfassung schränkt im gleichen Atemzug die Dominanz durch zwei weitere formale Regelungen ein: das Ressortprinzip und das Kollegialprinzip. Darüber hinaus schränken die paritätisch aus den Regierungsparteien besetzten Koalitionsausschüsse und die Verhandlungen mit den Ministerpräsidenten im bundesdeutschen föderalen Mehrebenensystem die Spielräume des Kanzlers weiter ein. Demgegenüber führen informale Routinen, besonders im Vorfeld der Kabinettsitzungen, wie die Staatssekretärsrunde unter Leitung des Kanzleramtes, zur Machtsteigerung des deutschen Regierungschefs.

Drittens wird die Bedeutung informaler Praktiken und Regeln für die machtstrategische Rolle der Regierungszentralen in Großbritannien und Deutschland herausgearbeitet. In beiden Ländern wird das Zentrum der Regierung durch informale Regelsysteme unterschiedlich geprägt. Die Regierungszentrale in Großbritannien ist organisatorisch zweigeteilt: Das Prime Ministers Office (PMO) und das Cabinet Office (CO). Die formale organisatorische Ausdifferenzierung ist Ausdruck funktioneller Spezialisierung: Das PMO unterstützt die Arbeit des Premierministers. Das CO dient der Koordination des Kabinetts. Formal und getragen vom Chorgeist des Civil Service dienen dabei alle Regierungseinrichtungen der Krone und verstehen sich als parteipolitisch unabhängig.

Besonders Tony Blair hat in den 1990er Jahren das PMO zur parteipolitischen Steuerungszentrale der Regierungsarbeit in der Hand des Premierministers umgebaut. Es wird aufgezeigt, dass neben der Veränderung formaler Organisationsstrukturen, formale wie informale Strategien die Steuerungskapazität der Ministerien durch die politische Planungseinheit vorangetrieben haben. Die funktionale Trennung zwischen PMO und CO verschwamm. Der Civil Service wurde aus dem Feld strategischer Entscheidungen durch externe Berater von außerhalb des Civil Service ein ganzes Stück weit abgedrängt. So erhielten die Special Adviser als persönliche Vertraute von Blair sogar ein formales Weisungsrecht gegenüber dem Beamtenapparat. Es kam in hohem Maße zur Überformung der formalen Struktur des Funktions- und Handlungsraums Regierungszentrale durch informale Regelungsstrukturen. Unter den derzeitigen Bedingungen der Koalitionsregierung sinkt jedoch die Steuerungskapazität von No. 10 Downing Street.

Demgegenüber unterscheidet sich die Prägung der deutschen Regierungszentrale. Differenzen zeigen sich bereits auf der Organisationsebene: Die Funktionsbereiche

‚Unterstützung des Regierungschefs' und ‚Koordination der Ressorts' sind nicht wie in Großbritannien formal getrennt, sondern erfolgen unter dem gemeinsamen Dach des Bundeskanzleramtes. In Deutschland hat das Kanzleramt und seine Planungsabteilung nicht die politische Steuerung der Regierungsarbeit übernommen; im Gegenteil: die Planungsabteilung wurde mittlerweile aufgelöst. Ursache für die unterschiedliche strategische Steuerungskapazität ist die hohe Geltungskraft der formalen Regelstrukturen, besonders des Ressortprinzips, das ein „Hineinregieren“ des Kanzleramtes in die Ministerien nahezu verhindert. Hinzu kommt, dass es in der deutschen Regierungskanzlei nur wenige Einbruchstellen für externe politische Berater im Beamtenapparat des Kanzleramtes gibt. Im Vergleich zur Regierungszentrale in Großbritannien und der hohen Bedeutung informaler Regelungsstrukturen zeigt sich für das deutsche Kanzleramt die hohe Prägekraft formaler Regelungssysteme.

 
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