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8.2 Gemeinsamkeiten und Unterschiede im internationalen Vergleich: Formen und Ursachen

Wenn wir den Blick auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede im internationalen Vergleich richten, so ergibt sich folgender Befund. Sowohl die Erscheinungsformen als auch die Intensität informaler Governance divergieren beträchtlich. Doch zeichnen sich regionale Muster oder Cluster ab, die in südeuropäischen Zonen eine stärkere Intensität von Informalität aufzeigen als in nordeuropäischen Bereichen. Allerdings lassen sich auch dort Zunahmen oder zumindest Veränderungen informeller Governance im Laufe der Zeit beobachten. So belegt die Studie zu Migrationspolitik in Deutschland von Barbara Laubenthal den Wandel von korporatistischen Arrangements zu staatlich induzierten Expertenkommissionen und weiter zu privat sich etablierten Beratungsgremien, die sich in die Entscheidungsprozesse vernetzen, indem sie offizielle informelle Strukturen (Beratungskommissionen) erfolgreich imitieren („Korporatismus by proxy“).

Dass dies jedoch nicht eine generelle Tendenz ist, wird in der Fallstudie zu TAG und KiföG deutlich, die zeigt, dass sich die Informalität im Bereich des klassischen Government bewegt und keineswegs die gesellschaftlichen Akteure einbezieht. Gleichfalls eine Tendenz zur Formalisierung belegt der Vergleich der Regierungsführung in Deutschland und Großbritannien. Dagegen veranschaulicht wiederum sowohl die Ausbildung von Governance-Formen auf nationaler Ebene (wie beim deutschen Bevölkerungsschutz) als auch die transnationale COI-Kooperation einen Trend von Government zu Governance, wenngleich auch dieser Prozess im zuletzt genannten Politikfeld mit der Etablierung neuer formaler Regeln verbunden ist. Ein uneinheitlicher Trend zeigt sich auch in der näheren Betrachtung der Governance-Strukturen in europäischen Metropolen, in der verschiedene Typen metropolitaner Entscheidungsstrukturen festgestellt werden können.

Gründe für das Ergreifen informeller Handlungsstrategien liegen vielfach in der Komplexität der Entscheidungsmaterien und in den Grenzen oder der Unangemessenheit der korrespondierenden formalen Regeln, um die Handlungsziele zu erreichen (Helmke und Levitsky 2004, S. 730). Dies bedeutet allerdings nicht, dass diese an Bedeutung verlieren. Generell schwebt der Schatten der Hierarchie über den informellen Handlungspraktiken. Zuweilen greifen Akteure auch wieder auf die formalen Kompetenzen zurück, um die eigene Position zu stärken – wie die Beispiele zur Reform des TAG und des KiföG verdeutlichen. In anderen Konstellationen werden informelle Verfahren sogar formalisiert oder veranlassen eine weitere Formalisierung. Dies geschieht, wenn die Leistungskraft der informellen Regelungen nicht mehr ausreicht, um neue Anforderungen zu lösen. Dieslässt sich beispielsweise bei einigen Entwicklungen in der Governance von Metropolregionen und bei der Regelung des europäischen Asylrechts beobachten. Allerdings führt die Einrichtung formaler Regeln nicht zwangsläufig zur Aulösung der eingespielten informellen Netzwerke und Arrangements, die weiterhin existieren. Die informelle Kooperation erfüllt eine zu den formalen Institutionen komplementäre Funktion. Gleichfalls sind die Interessen der beteiligten Akteure zu berücksichtigen.

Weitere Ursachen sind nicht nur im Bedarf an informellen Regelungen und Austauschprozessen (im Sinne von Praktiken) zu sehen, sondern beruhen auf Veränderungen in Staat und Gesellschaft selbst. Speziell die gesellschaftliche Ausdifferenzierung schafft neue Gelegenheitsstrukturen, die Anknüpfungspunkte für komplexe Governance-Prozesse bieten. Doch nicht nur die wachsende Anzahl von wirtschaftlichen und sozialen kooperativen Akteuren sowie zivilgesellschaftlichen Organisationen, sondern auch das in diesen Reihen gestiegene politische Interesse ermöglicht neue Kooperationsformen, die in informale Governance einließen, welche sich aufgrund der zunehmenden Internationalisierung zudem in Mehrebenen-Konstellationen entfalten kann. Ein zusätzlicher Faktor besteht in der Art und Intensität des Problemdrucks, wie die Studien zu europäischen Metropolen und russischen Regionen verdeutlichen. Aber auch die je eigenen Charakteristika von Politikfeldern und der individuelle formale Kontext (wie föderale oder zentralistische Staatsstrukturen) sind bei der Untersuchung der Ursachen für spezifische Governance-Muster zu beachten.

 
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