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8.3 Normative Bewertungen, Transparenz und Effizienz

Inwieweit sind die Formen informeller Governance mit den Grundwerten der Demokratie vereinbar? Zeigen sich demokratietheoretische Spannungen? Hierzu wenden wir uns den Befunden im demokratischen Regimekontext zu. Wie die Fallstudien zeigen, dienen viele informelle Regelungen zur Überwindung von formalen Rigiditäten und widersprechen nicht der legalen Ordnung. Sie werden angewendet, um politisch legitimierte Ziele oder Reformen effektiver zu erreichen. Entsprechend sind sie auch demokratietheoretisch bedenkenlos zu bewerten, wenn sie transparent gestaltet sind, wie die deutschen Koalitionsverträge. Demokratietheoretisch nicht unproblematisch sind sie, wenn sie intransparent angelegt sind, wie bereits oftmals in der Forschung angemerkt wurde (Reh 2012; Benz 2004). Denn es ist dann für die Bürgerinnen und Bürger schwierig, die Verantwortlichkeit für die Entscheidungsfindung zu identifizieren. Doch dieser Einwand hebt sich weitgehend für den Fall auf, in dem nur die offiziellen Entscheidungsträger in solch informellen Praktiken involviert sind; er bleibt jedoch bestehen, wenn andere nicht demokratisch legitimierte Akteure einbezogen sind. Der erste Fall betrifft informelle Government-Formen, während der zweite Fall fast alle Governance-Formen erfasst.

Diese Intransparenz kann auch gewollt sein, da auf dem informellen Wege einer Zusammenarbeit Ziele angestrebt werden, die nicht unbedingt auf öffentliche Akzeptanz stoßen, wie im Beispiel der europäischen Zusammenarbeit zu Herkunftsinformation bei Asylverfahren. Dabei wird zwar die Effektivität der Problemlösung erhöht – hier der Austausch von benötigten Informationen – zugleich ist das gefundene Problemlösungsverfahren noch nicht demokratisch abgesichert. Wenn dies allerdings erreicht werden kann, ist keine prinzipielle demokratietheoretische Spannung zu konstatieren. Da dies anscheinend aber nicht immer möglich ist, werden informelle Institutionen trotz Formalisierungsdruck aufrechterhalten, da das Interesse besteht, sich ohne öffentliche Rechtfertigung auszutauschen und abzustimmen (Brie und Stölting 2012).

Aber es existiert auch eine gegenläufige Richtung, wie die Analyse der deutschen Migrationspolitik nahe legt. Hier suchen Politiker die öffentliche Zustimmung der von ihnen favorisierten Ziele durch informelle Beratungsgremien, um eine größere Legitimation zu gewinnen. Die kompetent besetzten Expertengremien sollen durch einen scheinbar neutralen Standpunkt beitragen, Widerstände sowohl in der Öffentlichkeit als auch in den eigenen Reihen zu überwinden. Die Autorin spricht in diesem Zusammenhang sogar von einer „inszenierten Konsensstrategie“.

Eine zuweilen, formale Regeln verletzende Praxis finden wir ebenfalls in der europäischen Krisenstrategie zur Finanzpolitik, welche die institutionell-regulative Gestaltung betrifft. Auch wenn in der kurzfristig informell angelegten Krisenpolitik auch formale EU-Regeln verletzt wurden, diente das Ergebnis wiederum der Stärkung der formalen Ordnungsstruktur einer supranationalen Staatlichkeit. Dagegen haben bereits genannte informelle Diskurskoalitionen dazu beigetragen, eine Regulierung der Finanzmärkte weitgehend zu vermeiden. Bieling spricht in diesem Kontext von einer weiteren Bedeutungssteigerung „informeller Herrschaft“, die überwiegend von einlussreichen privaten Akteuren getragen wird. Diese etablieren kleine exklusive Diskursnetzwerke, die an den zentralen Schaltstellen der EU andocken und diese in einen Diskussionsprozess einbinden, der sich durchaus von den öffentlichen weniger relevanten Diskursen zur Finanzregulierung unterscheiden kann. Diese Beobachtung geht weitgehend einher mit den Überlegungen zur „Postdemokratie“ von Crouch (2008). Doch es gibt auch hier gegenläufige Befunde. So identifiziert Czada in seiner Studie zur Einwanderungs- und Konsultationspolitik eine Tendenz zu mehr Öffentlichkeit und Transparenz in informalen Governance-Strukturen (übrigens im Gegensatz zu formalen Interaktionsmustern in den Niederlanden). Auch hier dient der damit gegebene öffentliche Diskurs, der zunehmend Wertorientierungen und Gemeinwohlargumente aufgreift, zur Erweiterung der Legitimationsbasis.

Informale Governance in Demokratien stärkt jedoch nicht nur die Effizienz, sondern kann auch die Reformkapazität bremsen. Dies belegt Sabine Kuhlmann in ihrer vergleichenden Studie zur Kommunalpolitik und Mehrebenenverlechtung zu Deutschland und Frankreich. So ist es gerade die informelle „Kolonialisierung“ des Zentralstaats in Frankreich durch kommunale und regionale Akteure, die Reformen blockiert. Die Reformkapazitäten in Deutschland – als Ausdruck „nordeuropäische Reformmuster“ bezeichnet – speisen sich dagegen weitgehend aus effektiven formal-hierarchisch gesicherten Kompetenzen. Ein Wechsel zu informalem Aushandeln und konsensorientierter Kooperation würde diese Reformkapazität schwächen. Auch kann die Ausbildung komplexer informaler Governance nicht immer die Probleme im gewünschten Maße lösen, da sie selbst nicht effizient organisiert ist wie die Studie zum Disaster-Management von Wolf und Pfohl zeigen kann.

Die Grenzen informeller Regelungen finden sich in spezieller Weise in defizitären Demokratien, wie die vergleichende Analyse zu Medien-Governance in Italien und Mexiko von Klinger belegt. Zum einen sind defizitäre Demokratien in einem Transformationsprozess, der oftmals noch von autoritären Bestandteilen in den formalen und

informellen Regelungen gekennzeichnet ist (vor allem im Falle Mexikos). Zum anderen hängt die Schwäche der Prägekraft formaler Regelungen oder sogar das entsprechende Fehlen eng mit den Interessen der beteiligten Akteure (ob Parteien oder Medienkonzerne) zusammen – so ist in Italien das bleibende Ausmaß fehlender staatlicher Regelung selbst der öffentlichen Medien erstaunlich. Informelle Arrangements und fehlende demokratische Mehrheiten zur Konliktlösung verhindern hier effektive formale Lösungen; die privaten informellen Vereinbarungen stellen keinen angemessenen Ersatz für dieses Defizit dar beziehungsweise kommen nicht zustande, weil der entsprechende „Schatten der Hierarchie“ weitgehend fehlt.

Spannungen mit demokratischen oder rechtsstaatlichen Normen zeigen sich in semiautoritären Staaten oder hybriden Regimen ebenfalls in vielfacher Weise. Zunächst stoßen sich viele informelle Praktiken an den formalen Institutionen wie der Verfassung, die noch weitgehend nach rechtsstaatlichen und demokratischen Prinzipien angelegt sind. Doch diese werden in einem weitaus größeren Maße als in defizitären Demokratien von informellen Institutionen, die sich an einem gegenläufigen Normensystem orientieren, unterminiert, die zusammengenommen fast ein zweites umfassendes Regelsystem bilden, so dass zuweilen von einer zweiten Verfassung gesprochen wird (Schuppert 2011b). Dieser Sachverhalt wird auch mit anderen Begriffen deutlich gemacht: „dualer Staat“ in Russland (Sakwa 2010), „tiefer Staat“ in der Türkei (Liedtke 2011; Yildiz 2012) oder

„delegativer Code“ in Argentinien (O'Donnell 1994)[1].

Doch diese zweite Ordnung ist gleichfalls nicht unangefochten und steht in andauernde Spannung mit der formalen Ebene. So entstehen Handlungsräume, die in beiden Richtungen beschritten werden können. Dabei ist es auch möglich, dass zivilgesellschaftliche Akteure informelle Aktivitäten entfalten, die sich gegen autoritäre Elemente der formalen Verfassung richten. So sind die Handlungsstrategien in einer Situation der prekären Balance noch relativ offen; sie werden stärker determiniert, wenn eine Seite – speziell die autoritäre – eine gewisse Dominanz entfaltet. Die Identifizierung von „Inseln horizontaler Governance“ (Beitrag von Kropp und Schuhmann in diesem Band) bei gleichzeitig lediglich Pluralismus imitierenden und somit stark hierarchischen Governance-Formen in Russland verdeutlicht sehr gut diese Situation. Solch eine Konstellation findet ihren Ausdruck auch in Konlikten im Staatsapparat, die sich unterschiedlich auf verschiedenen Ebenen und Politikfeldern gestalten. Die Handlungsopportunitäten für zivilgesellschaftliche Akteure verbessern sich, wenn sie diese Konlikte für sich nutzen können und zugleich Unterstützung von internationalen Akteuren erfahren, die für die staatliche Seite relevant sind.

  • [1] Auch das wissenschaftliche Konzept des neo-patrimonialen Staates (Erdmann und Engel 2007) trifft diesen Sachverhalt, wenngleich hier tendenziell eine leichte Dominanz bei den informellen Regeln liegt. Gleichwohl werden die formalen Institutionen nicht lediglich instrumentalisiert, sondern besitzen ihren Eigenwert.
 
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