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9 Fazit und Forschungsperspektiven

Die Studien in diesem Sonderheft verweisen auf ein breites Anwendungsgebiet des Konzepts informale Governance, das sich von einfachen lokalen Formen bis zu komplexen Mehrebenen-Strukturen erstreckt. Es findet sich in eher klassischen Government-Ausprägungen ebenso wider wie in breit aufgestellten Governance-Konstellationen, die komplexe Netzwerke einbeziehen. Es kann über Praktiken vermittelt werden oder sich zu Institutionen verfestigt haben. Ein interessantes Resultat der Studien ist, dass ihnen, trotz der großen Unterschiedlichkeit informeller Regeln, das gemeinsame Prinzip der ‚Regel der Reziprozität' innewohnt, wenngleich diese zuweilen in asymmetrischen Zusammenhängen relativiert wird.

Ist nun der „informelle Anteil“ innerhalb von Governance-Formen gestiegen? Die Untersuchung der unterschiedlichen Formen informaler Governance erbrachte keinen eindeutigen Befund – sieht man davon ab, dass die Varianz anscheinend zunimmt. Es gilt somit diesen Befund mit teils widersprüchlichen und teils gegenläufigen Bewegungen abzuklären und die Bedingungen zu identifizieren, die zu den spezifischen Ergebnissen führen. Etliche Ursachen, die zu untersuchen sind, haben wir bereits genannt. Längst nicht immer dient der Einsatz informeller Regelungen zur effektiven Bearbeitung von Problemen, die durch die Rigidität formaler Regelungen behindert wird. Sie dienen auch zur Verhinderung der effektiven Anwendung oder sogar der Verhinderung der Bildung formaler Verfahren. Diese Wirkung ist in Demokratien sicherlich problematisch, kann aber in Autokratien gegenläufige Effekte in Richtung Demokratisierung zeigen. Eine Analyse der Wirkungen kann sich nicht nur auf Effizienz und Effektivität beziehen, sondern bedarf einer normativen Relexion.

In konzeptioneller Hinsicht erfordert eine Annahme zu den von uns genannten Merkmalen von informellen Institutionen eine gewisse Relativierung, demnach oftmals kein Zentrum besteht, von dem aus politische Akteure informale politische Institutionen regulieren. Dies ist zwar durchaus der Fall, wenn gesellschaftlich weit verbreitete Praktiken und Institutionen (wie Korruption und Klientelismus) betrachtet werden, doch es gilt sehr viel weniger in dem in diesem Sonderheft analysierten Bereich der informalen Governance. Hier schaffen Akteure überwiegend selbst die informellen Regelwerke und Praktiken, wenngleich nicht immer mit derselben Prägekraft wie ein Blick auf informelle Netzwerke zeigt, deren Anlage und Entwicklung geringer gesteuert wird. Die intentionale Schaffung informaler Governance-Regelungen verweist zudem auf rationale Beweggründe, die zwischen effizientem Regieren und/oder Machtinteressen oszillieren. Beides wurde durch die Fallstudien vielfach belegt[1].

Nicht nur die Erscheinungsformen informaler Governance variiert beträchtlich, sondern auch die Funktionsbezüge von formalen und informellen Bestandteilen gestalten sich vielschichtig und widersprüchlich. Zum einen kann die komplementäre Bezugnahme bestätigt werden, die Christiansen et al. (2003, S. 5) bereits vor etlichen Jahren für die EU festhielten: „In many ways, informal governance can be seen as the glue, that holds the cumbersome and contradictory system of EU governance together“. Zum anderen zeigen sich aber auch demokratietheoretische Spannungen maßgeblich durch geringe Transparenz und mangelnde Öffentlichkeit bedingt oder gar Unterminierung von Rechtsstaat und Demokratie durch informale Governance (wie in Russland). Doch generell hat sich politische Herrschaft nicht in eine informelle Herrschaft transformiert und dienen die formaldemokratischen Institutionen nicht als bloße Fassade. Aufgrund des ambivalenten demokratietheoretischen Befunds kann daher auch bei diesem Sachverhalt kein eindeutiger Bezug zwischen formal und informell festgehalten werden, vielmehr ist jeder Fall individuell zu betrachten und zu analysieren. Dass Anlass zur detaillierten Untersuchung dieser relevanten Beziehungen besteht, haben die Befunde dieses Sonderheftes nachhaltig unterstrichen.

Die Kraft oder die Bedeutung informeller Regelungen stammt aus sehr unterschiedlichen und auch wiederum gegenläufigen Quellen. Zentral ist weiterhin die Macht des Staates selbst, die sich entweder in direkter Rückbindung der Entscheidungen oder zumindest auf den Verweis auf den „Schatten der Hierarchie“ zeigt. Zu beachten sind zusätzlich private (gesellschaftliche und wirtschaftliche) Akteure, die aufgrund ihres Status und ökonomischer Macht, ein eigenes Gewicht aufweisen, womit sie Entscheidungen in informalen Netzwerken zu ihren Gunsten beeinlussen können. Schließlich ist drittens eine weitere Arena zu beachten, die in Demokratien eine wachsende Bedeutung erfährt.

Informale Governance sucht eine Verbreitung der Legitimationsbasis durch den Einsatz öffentlicher Diskurse. Diese können instrumentell angelegt sein, aber auch auf Gemeinwohlargumente basieren.

Dieses Fazit unterstreicht nochmals die Diversität der Befunde, die sich schwierig bündeln lassen[2]. Das Konzept „Informale Governance“ beschreibt – wie bereits zu Beginn genannt – keine eindeutige empirische Entwicklung, sondern dient zur angemessenen konzeptionellen Erfassung der empirischen Befunde. Diese zeigen sich offener und zuweilen widersprüchlicher als zunächst angenommen und verdeutlichen den bleibenden Forschungsbedarf auf diesem Felde.

  • [1] Die Entstehung informeller Institutionen schließt rationale Beweggründe, Machtinteressen und soziale Normen ein, wie die Grundpositionen der neo-institutionalistischen Debatte unterstreichen. Jancsics (2014) hat diese Vielfalt der Erklärung jüngst am Beispiel der Korruption exemplarisch gezeigt.
  • [2] Es ist klar, dass die hier vorgelegten Ergebnisse und Folgerungen auf einer Zufallsauswahl beruhen und nicht problemlos zu verallgemeinern sind. Wenn allerdings bereits hier eine Varianz in allen Kategorien festzustellen ist, ist auch bei stärker repräsentativen Vergleichsdesigns kaum zu erwarten, dass diese Varianz sinkt.
 
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