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Media Governance im interregionalen Vergleich – Informelle Regulierung in Italien und Mexiko

Zusammenfassung: Das Gebot der Pressefreiheit begrenzt in modernen Massendemokratien die Interventionsmöglichkeiten staatlicher Akteure im Medienbereich. Dadurch werden vermeintlich

„softe“ Instrumente von Selbstregulierung und informeller Regulierung zu naheliegenden Alternativen. Doch warum gelingt es informellen Praktiken und Institutionen nicht, Medienpluralismus effektiv zu befördern? Italien und Mexiko weisen die höchste Medienkonzentration in der OECD auf, beide gelten als defekte Demokratien und informelle Regelsetzung hat in beiden Ländern Tradition. Der Beitrag kommt zum Ergebnis, dass Informalität nicht zu einer effektiven Regulierung von Medienpluralismus führt, weil sie sowohl die Schaffung transparenter Regeln für neue Akteure auf dem Medienmarkt verhindert und Pluralismusförderung am mangelnden Problembewusstsein und geringer Professionalisierung im Mediensektor scheitert.

Informal regulation of media governance in Italy and Mexico: an interregional comparison

Abstract: In modern mass democracies, the principle of freedom of the press limits the scope of state intervention in the media sector. Presumably 'soft' instruments of selfand informal regulation can be potential alternatives. But why do informal practices and institutions fail to promote media pluralism effectively? Both Italy and Mexico exhibit the highest rates of media concentration among OECD member states, both are considered defective democracies and both have a long tradition of informal regulation. The article concludes that informality does not serve as an effective regulatory mechanism of media pluralism. It obstructs the creation of transparent rules for new actors in the media sector. In addition, a lack of awareness and low professionalization in the media sector hamper the promotion of pluralism.

Keywords: Governance • Media • Pluralism • Italy • Mexico

1 Einleitung

Wir sind hijos naturales, uneheliche, illegitime Kinder ohne Geburtsurkunde – so umschrieb ein ehemaliger Direktor des mexikanischen Senders Canal Once die Situation der staatlichen Medien, die ebenso für zivilgesellschaftliche und alternative Medien Geltung beanspruchen kann (DiBella 2005). Er meinte damit, dass aufgrund der antiquierten und defizitären Mediengesetze täglich Fernseh- und Radiostationen senden, ohne dass es für sie irgendeine rechtliche Grundlage oder formale Regulierung gibt. Und auch für Italien haben internationale Organisationen sowie das eigene Verfassungsgericht wiederholt auf eine unzureichende Kontrolle des Medienmarktes verwiesen; ein Thema, das vom Interessenkonlikt eines Ministerpräsidenten Berlusconi nur zeitweise überlagert wurde. Es ist in der demokratietheoretischen Literatur unbestritten, dass Öffentlichkeit Pluralismus braucht; dass auf dem marketplace of ideas eine Vielzahl von Meinungen und politischen Konzepten vorhanden sein muss, weil sich auch dadurch die Qualität der Demokratie bestimmt. Gleichzeitig steht ein struktureller Pluralismus, also ein vielzähliges Angebot an Medienorganisationen, in Konlikt mit der ökonomischen Logik der Medienkonzentration

– und kann daher nur ,herbeireguliert' werden. In diesen Prozess sind zunehmend auch private Akteure eingebunden, die das engere Konzept von staatlicher Steuerung durch demokratisch legitimierte und allgemein verbindliche Gesetze und Vorgaben um neue Formen kooperativer und medieninterner Regelsetzung erweitern (wobei darauf verwiesen sein soll, dass diese Praxis wesentlich älter ist, als es die wissenschaftliche Debatte um „Governance“ nahe legt). Die zentrale Frage mit Blick auf die in westlichen Demokratien, besonders aber in Italien und Mexiko grassierende Medienkonzentration ist dabei folgende: Warum gelingt es selbstregulativen und informellen Praktiken und Institutionen nicht, eine effektive Regulierung von Medienpluralismus zu unterstützen und zu befördern? Diese Frage ist besonders in einem Umfeld relevant, dass einerseits von Marktversagen durch Monopolbildung geprägt ist und andererseits einer unzureichenden Mediengesetzgebung, die nicht einmal alle Medienakteure zu erfassen vermag. Hinzu kommt, dass Governance ein hilfreiches Konzept gerade bei der Analyse von Medienpolitik ist, weil dieses Politikfeld durch eine stark limitierte Interventionskompetenz des Staates charakterisiert ist. Staatliche Akteure können Medienorganisationen keinen inhaltlichen Pluralismus vorschreiben, weil diese durch die Garantie von Pressefreiheit vor solchen Interventionen geschützt sind. Dem Staat bleibt also allenfalls, strukturelle Vorgaben zu Medienkonzentrationsgrenzen festzuschreiben, während gerade in dieser Konstellation mediale Akteure selbst und in Kooperation mit staatlichen Akteuren gefordert sind.

In diesem Beitrag werde ich zunächst verdeutlichen, wie und warum Governance (als Media Governance) sich als fruchtbar für die Analyse von Medienpolitik erwiesen hat und vier Subtypen, darunter auch informelle Regulierung, voneinander unterscheiden. Anschließend werden die Spezifika von Medienpluralismus als Regulierungsziel herausgearbeitet und die Fallauswahl von Italien und Mexiko sowie das methodische Vorgehen begründet. In empirischen Kapiteln zeigt sich dann in Fallstudien, wie sich Media Governance in Italien und Mexiko ausprägen und welchen Beitrag Medienakteure in Selbstregulierung zu Medienpluralismus beitragen könnten bzw. welche Potentiale in der selbstverantworteten Regelsetzung vergeben werden. Auch Fälle von horizontaler und vertikaler informeller Regulierung werden diskutiert, in denen sich einmal politische

Akteure durch informelle Absprachen des Rundfunksystems bemächtigen („lottizzazione“) und andererseits staatliche Akteure durch Nichtregulierung zivilgesellschaftliche Medienakteure einer intransparenten Situation staatlicher Willkür aussetzen (radios comunitarias). In keinem der Fälle gelingt es aber, defizitäre Medienregulierung durch Einbezug privater Akteure, Selbstregulierung oder informelle Regeln zu substituieren oder effektiv zu ergänzen.

 
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