Informelle Institutionen: Das „Lottizzazione“-System
Lange bevor die Governance-Debatte begann, haben sich in beiden Ländern informelle Institutionen etabliert, wie das „Lottizzazione“-System in Italien. Ohne jegliche formale Basis werden die öffentlichen Rundfunksender demnach auf Regierungs- und Oppositionsparteien „verteilt“. Diese bestimmen nicht nur die inhaltliche Ausrichtung, sondern besetzen auch Verwaltungs- und journalistisches Personal.
Die Wurzeln des Lottizzazione („Parzellierung“)-Systems reichen zurück bis in die 1950er Jahre, als sich ein informelles power sharing von Democrazia Cristiana (DC) und Partito Socialista Italiano (PSI) herausbildete, um den starken kommunistischen PCI zu isolieren. Ebenso wie die DC die Nachkriegspolitik in Italien dominierte, war auch der Rundfunksektor von ihrem Parteimonopol geprägt. Obwohl nach dem Zweiten Weltkrieg Pläne bestanden hatten, den staatlichen Rundfunk in Erwartung wechselnder Regierungskoalitionen autonom von Regierung und Parteien zu gestalten, wurde die Staatsferne nie umgesetzt – auch weil sich parallel die Dauerregierung des DC etablierte.2 Stattdessen wurde die RAI zum anti-kommunistischen und katholischen Sprachrohr der Regierungskoalitionen, die den organisatorischen Aufbau der RAI kontrollierten und alle Funktionen besetzten, wie etwa den Verwaltungsrat.
Dies änderte sich 1975, als eine Rundfunkreform die Kontrolle der RAI-Sender in die Hände einer Parlamentskommission legte, die von beiden Kammern gewählt wurde und entsprechend die parteipolitische Zusammensetzung der italienischen Legislative spiegelte. Grund dafür war nicht nur eine immer stärkere Opposition und die gesellschaftspolitischen Veränderungen der 1960er Jahre, sondern auch zwei Grundsatzentscheidungen des italienischen Verfassungsgerichtes, das 1974 und 1976 maßgeblich Rundfunkreformen einleitete. Der öffentliche Rundfunk wurde nach wie vor in informellen Verfahren auf zwei RAI-Sender verteilt und die beiden dominierenden Parteien, DC und PSI, übernahmen praktisch die Kontrolle über Strukturen und Inhalte jeweils eines dieser Sender. Mit der Gründung von RAI Tre, der seit 1987 vom PCI administriert wurde, war die Lottizzazione perfekt: der konservative DC kontrollierte RAI uno, die Sozialisten RAI due und die kommunistische Partei RAI tre.
Während die meisten Autoren in der Lottizzazione einen Ausdruck der demokratieschädlichen Verlechtungen von Politik und Medien, von Patronage und Klientelismus sehen (z. B. Padovani 2007), bietet Paolo Mancini (2009) eine weitere Lesart an. Demnach befördere diese informelle Übereinkunft der Parteien einen zumindest politischen Medienpluralismus und garantierte gleichzeitig im Zeichen der sich dynamisierenden Medialisierung, dass alle wesentlichen politischen Parteien und ihre gesellschaftlichen Partner (z. B. Gewerkschaften) gesicherten Zugang zur Agenda der staatlichen Medien haben.
(I)t is a way of assuring the different political groups that the circulation of their opinions and point of view (pluralism) is certain. (…) In this perspective, lottizzazione can be seen as a recognition of the existence of many groups (exclusively political groups in Italy's case) in competition and their need to express and circulate their points of view. Public service broadcasting offers such groups the opportunity of spreading their opinions, giving shape to an ideal public media sphere. (Mancini 2007, S. 113 und 115)
Entgegen der Intentionen der Reformakteure legte dieses Modell aber nicht den Grundstein für autonomeren und pluralistischeren öffentlichen Rundfunk, sondern für stärkeren parteipolitischen bias und eine organisatorische Aufblähung der RAI:
The whole organizational structure of RAI became more geared to a political logic rather than providing a public service. With the system of lottizzazione, Italy's premier media institution lost any ideas of political autonomy and impartiality it may have haboured before the reform process began. (…) One effect of having three near-identical networks was that the television-making process was in part triplicated, and this therefore created unnecessary additional costs. (Hibberd 2008, S. 76)
Obwohl das italienische Rundfunksystem bis heute, mindestens aber bis zur Neuordnung des Parteiensystems in den 1990er Jahren, nach diesen parteipolitischen Verteilungsregeln funktioniert, bleiben sie rein informal und sind nirgendwo niedergeschrieben. Die Gründung von RAI Tre und ihre Übereignung in die Verantwortung des PCI 1987 wurde gar bei einem damals geheimen Abendessen in einem römischen Restaurant beschlossen, an dem Biagio Agnes, der Generaldirektor der RAI (DC), Enrico Manca, der Vorsitzende des RAI Verwaltungsrats (PSI) und Walter Veltroni als Medienbeauftragter des PCI teilnahmen – die dieses Treffen und seine Bedeutung später nicht dementierten (Mancini 2009).
Die Lottizzazione ist eine Institution der horizontalen informellen Regulierung, bei der im Zeichen der partitocrazia die politischen Parteien den Staat beherrschen und den staatlichen Rundfunk unter sich aufteilen. Der kommerzielle italienische Fernsehmarkt entwickelte sich ebenfalls in einer rechtlichen Grauzone, weil die Politik es nach der prinzipiellen Zulassung von Privatsendern durch das Verfassungsgericht über eine Dekade lang versäumte, formal Regeln zu setzen. Berlusconis Privatsender liefen seit Beginn der 1980er Jahre, wurden aber erst mit dem Mammí-Gesetz von 1990 legalisiert. In den Nischen abseits formeller Regulierung setzen sich die ersten regionalen Sender fest. Berlusconis heutige Dominanz im Fernsehmarkt basiert auf dieser informellen (Nicht-) Regulierung, weil er sich als erfolgreicher Bauunternehmer das ökonomische Risiko leisten konnte, in einer solchen regulativ unsicheren Situation zu investieren und bestehende regionale Konkurrenzsender aufzukaufen.
Lottizzazione spiegelt sich auch in der Mediennutzung wieder. Wenn sich Parteien im Zuge der Medialisierung die Kontrolle über Radio- und Fernsehsender sicherten, waren entsprechend auch die Nachrichtenprogramme parteipolitisch gefärbt und ermöglichten dem Publikum eine selektive Medienzuwendung. In diese tradierte Verhaltensweise spielt nun auch Mediaset hinein, deren Sender klar die politische Position von Berlusconis Koalitionen abbilden. Daten aus dem Wahlkampf 2006 belegen, dass sich Wähler der linken Unione ganz überwiegend den Telegiornali der RAI zuwenden (82 %, davon 35 % dem linken, vormals PCI-assoziierten RAI tre), während Wähler des rechten Bündnisses Casa della Libertà zu 57 % lieber die Nachrichten bei Mediaset schauten (Cristadoro 2007).
Während die informelle Praxis der Lottizzazione im Zeitverlauf zumindest für eine mediale Abdeckung der dominanten parteipolitischen Strömungen sorgte, scheitern Selbstregulierung und Selbstorganisation am mangelnden Regulierungswillen der privaten Akteure. Auch wenn Selbstregulierung eine von der Politik zugewiesene Aufgabe der Branchenvertreter in den Ordine ist und Medienunternehmen intern große Gestaltungsmöglichkeiten haben, spielen Pluralismus und gesellschaftliche Aufgaben der Medien nur eine marginale Rolle in der italienischen Media Governance.
