< Zurück   INHALT   Weiter >

1 Problemaufriss: Governance im Mantel semi-autoritärer Staatlichkeit

Noch vor wenigen Jahren zählte Russland zu den politischen Regimen, die sich weder dem Typus der Demokratie noch dem der Autokratie eindeutig zuordnen lassen. Zahlreiche Analysen hoben hervor, dass Russland sich in einer „Grauzone“ zwischen beiden Regimetypen befinde (z. B. Merkel und Croissant 2000). In den Neunzigerjahren genügten die Wahlen in Russland zwar, wenn auch mit Abstrichen, demokratischen Maßstäben. Jedoch sorgten schon damals sowohl widersprüchliche rechtliche Rahmenbedingungen als auch informelle politische Praktiken dafür, dass Gewaltenteilung und rechtsstaatliche Sicherungen untergraben wurden. Seit der Jahrtausendwende und dem Amtsantritt von Präsident Vladimir Putin, der eine Kaskade von Reformen der föderalen Ordnung sowie des Parteien- und Wahlrechtssystems auslöste, wurden die Weichen der „illiberalen“ Demokratie (Zakaria 1997; vgl. auch Collier und Levitsky 1997; Merkel 2010) weiter in Richtung Autokratie gestellt. Russland lässt sich bis etwa 2010 dementsprechend mit den Konzepten des „semi-autoritären“ Staates (vgl. Ottaway 2003) oder des „elektoralen“, „kompetitiven“ oder „neuen“ Autoritarismus (Fish 2001; Levitsky und Way 2002, 2010; Way 2005, 2010) beschreiben. Demokratische Verfassungsprinzipien werden einerseits über die „Machtvertikale“ ausgehebelt. So wurden mit den föderalen Reformen Putins die Gouverneure aus dem Föderationsrat entfernt; sie wurden bis 2013 nicht mehr direkt gewählt, sondern vom Präsidenten ernannt[1]. Der Durchsetzung föderalen Rechts in den Regionen dienen ebenfalls die 2000 gegründeten föderalen Bezirke. Andererseits wurde der Pluralismus durch den Aufbau einer dem Präsidenten gegenüber loyalen Hegemonialpartei, „Einiges Russland“ („Edinaja Rossija“, vgl. Smyth et al. 2007; Reuter und Remington 2009; Reuter 2010), erheblich eingeschränkt.

In Russland habe sich somit, betonen neuere Studien, ein neuer Typus des „dualen Staates“ (Sakwa 2010) etabliert. Darin bewegten sich die politischen Akteure zwar innerhalb des konstitutionellen Rahmens. Dessen Kern werde jedoch durch der Verfassung zuwiderlaufende politische Praktiken und informale Institutionen sowie Einzelgesetze ausgehöhlt, die dem Geist der Verfassung widersprechen. Russland gilt heute als „mobilisational authoritarian regime“ (Horvath 2011),2 das angesichts des Wirtschaftswachstums seit der Jahrtausendwende bestrebt war, durch distributive Politiken und über die Hegemonialpartei lokale und regionale Eliten und Unternehmen in das zunehmend autoritäre und rezentralisierte System zu inkludieren. Die Bürger akzeptierten einen „Sozialvertrag“, der den politischen Eliten freie Hand für die Lösung politischer und ökonomischer Probleme ließ, solange sie im Gegenzug Sicherheit und einen wachsenden Lebensstandard gewährleisteten (Petrov 2011, S. 100). Dabei funktioniert die häufig beschriebene Rezentralisierung jedoch nicht, wie der Begriff der „Machtvertikale“ suggeriert, als militärartige Unterstellung der politischen Akteure in den Regionen und in den lokalen Gebietskörperschaften unter den Willen der föderalen Regierung. Sie enthält vielmehr eine Vielzahl von Anreizen, die das gewünschte Verhalten von wirtschaftlichen, politischen und administrativen Eliten auf den unterschiedlichen Ebenen des politischen Systems sicherstellen sollen. Im Gegenzug dafür, dass die politische Führung persönliche und politische Privilegien gewährt und Karrieren innerhalb der Hegemonialpartei absichert, erwartet sie von den regionalen und lokalen Eliten, dass diese durch „Massenpatronage“ Wirtschaftsressourcen für die soziale Entwicklung eines Territoriums einsetzen, Protesten vorbeugen und Wählerstimmenpakete an das Zentrum zuverlässig liefern (Gel'man und Ryzhenkov 2011, S. 456).

Wir fügen dem Argument, dass die autoritäre Regierungspraxis in Russland mit den Dimensionen der Rezentralisierung und der „Machtvertikale“, die auf den Prinzipien von Kommando und Kontrolle beruht, allein nicht hinreichend beschrieben ist, zwei weitere hinzu. Erstens ist auch das semi-autoritäre Russland gezwungen, Output-Legitimation für seine Politiken zu generieren (Richter 2009a, S. 9). Policy-Lösungen können aber nicht ausschließlich innerhalb des von der politischen Führung kontrollierten Machtapparates generiert werden; auch ein autoritäres System ist auf dezentrale Informationen angewiesen. Komplexe Probleme lassen sich häufig nur dann effektiv bearbeiten, wenn die politischen Eliten auch nicht-staatliche Akteure in die Prozesse der Policy-Formulierung und der Implementation einbeziehen. Je stärker aber staatliche und private Akteure von den Ressourcen der jeweils anderen Seite abhängen, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass horizontale Muster von Governance entstehen (vgl. Kooiman 2003).

Zweitens fordern internationale Akteure, z. B. Banken, heute explizit die Einhaltung horizontaler Governance als Ausdruck einer „good governance“. Im Rahmen ihrer Compliance- und Corporate Responsibility-Verplichtungen verlangen sie häufig ein rechtskonformes Gebaren ihrer staatlichen und privaten Kooperationspartner. Staatliche

Akteure sehen sich deshalb dem Druck ausgesetzt, Vertreter der Zivilgesellschaft in die Politikformulierung und Implementation einzubinden, sofern sie sich dazu verplichtet haben. Somit dürfte sich auch in einem semi-autoritären System wie Russland nicht nur der hierarchische Typus von Governance auffinden lassen, bei dem Probleme top-down und durch den vertikal organisierten Staatsapparat bearbeitet werden. Vielmehr ist zu erwarten, dass private Akteure, d. h. NGOs, Unternehmen und Experten, in die unterschiedlichen Phasen des Politikzyklus eingebunden werden. Die Art und Weise, wie diese Einbindung erfolgt, dürfte sich aber von demokratischen Rechtsstaaten unterscheiden, wo private Akteure über eine größere Autonomie und eine ungleich stärkere, rechtlich abgesicherte Position gegenüber dem Staat verfügen. Welche konkrete Gestalt netzwerkartige und hierarchische Formen von Governance unter den Bedingungen eines semi-autoritären Regimes annehmen, wie beide Formen miteinander verschränkt sind, auf welche Weise sie sich in Russland wechselseitig überlagern und welche Rolle informelle Praktiken dabei spielen, ist Gegenstand des nachfolgenden Beitrags.

  • [1] Seit 2000 wurden zudem zahlreiche föderale Agenturen und Kommissionen und mit ihnen vertikal organisierte Verwaltungsstränge geschaffen, deren Vollmachten sich auch auf die Regionen erstrecken. Diese Stränge sind, wie ein mehradriges Kabel, untereinander horizontal kaum verknüpft, so dass eine Koordination auf formalem Wege kaum stattfindet. Die Verbindungen laufen vielmehr jeweils von einer Region nach Moskau und von dort aus zurück in die Regionen. Governance in Russland gleiche heute somit, so eine Einschätzung, einem Spinnennetz mit überentwickelten Radialen und unterentwickelten konzentrischen Verbindungen (Petrov 2011, S. 83–87).
 
< Zurück   INHALT   Weiter >