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4 Umweltverträglichkeitsprüfung in russischen Regionen: Rechtsbefolgung, Regelverletzungen und Nachverhandlungen

Ökologische Probleme bergen heute ein beträchtliches gesellschaftliches Konliktpotenzial, auch wenn Umfragen zeigen, dass die Bevölkerung dem Wirtschaftswachstum den Vorrang vor dem Umweltschutz einräumt (Blokov und Shuvalov 2005). Da jedoch Umweltkatastrophen Defizite der russischen Verwaltung und die weit verbreitete Korruption offenlegen, ist die föderale Regierung daran interessiert, sich einerseits die Informationen und die Expertise von nicht-staatlichen Akteuren zunutze zu machen, andererseits durch eine frühzeitige Einbindung von Umwelt-NGOs in die Entscheidungsbildung die erforderliche Legitimation für Infrastrukturvorhaben zu gewinnen.

Das zentrale Instrument zur Öffentlichkeitsbeteiligung stellt dabei die in Russland 1995 eingeführte Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) dar. Vereinfacht dargestellt, umfasst die UVP ein dreistufiges Verfahren (vgl. OECD 2006; Afinogenev 2007): In der ersten Phase, der Vorbereitungsphase, formuliert der Investor eine Absichtserklärung und sendet diese der regionalen oder lokalen Verwaltung zu. Darin sind alle wesentlichen Elemente des Projekts sowie Folgeabschätzungen enthalten. In den lokalen bzw. regionalen Medien müssen eine kurze Beschreibung des Projekts sowie vorläufige Ergebnisse der UVP veröffentlicht und für mindestens 30 Tage zugänglich gemacht werden. Der Öffentlichkeit sind alle Dokumente zur Verfügung zu stellen; Kommentare und Anregungen der Öffentlichkeit sind schriftlich in einem Protokoll niederzulegen und müssen diskutiert werden. Die überarbeiteten Unterlagen der UVP, die der Staatlichen Ökologischen Expertise vorgelegt werden, müssen bis zur Entscheidung öffentlich zugänglich bleiben. Folgen die Verantwortlichen den Anregungen nicht, ist dies in einer ebenfalls öffentlichen Diskussion zu begründen.

In der zweiten Phase, der Begutachtungsphase, bestellt der Leiter der zuständigen Abteilung der föderalen Überwachungsbehörde Rostechnadzor, des Föderalen Amtes für Ökologie, Technologie und nukleare Überwachung, aus den eigenen Reihen einen Koordinator, der die Dokumente prüft und eine Entscheidung über das weitere Verfahren sowie über die Zusammensetzung der Expertenkommission trifft, die das Projekt weiter evaluiert. NGOs können zu den Sitzungen der Expertengruppen zugelassen oder in die Kommission aufgenommen werden. Jeder Experte ist gehalten, einen Bericht zu verfassen. Zur abschließenden Sitzung werden der Vorhabenträger, alle beteiligten lokalen, regionalen und föderalen Verwaltungsmitglieder und Vertreter der Öffentlichkeit eingeladen. Die Öffentlichkeit hat Rede-, aber kein Mitentscheidungsrecht. In der dritten Phase, der Beschlussfassung, wird über das Vorhaben befunden. Wird die Expertise mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Kommissionsmitglieder angenommen, ist das Votum rechtlich bindend. Nimmt die Expertise diese Hürde nicht, muss sie überarbeitet werden. Abweichende Meinungen können dargelegt werden. Verfehlt sie anschließend erneut das Quorum, ist die Expertise zu verlängern oder eine andere Expertenkommission muss einberufen werden (vgl. Schuhmann 2012, S. 94).

Im Rahmen der UVP legt das Umweltrecht Verhandlungen zwischen Unternehmen, Zivilgesellschaft und staatlichen Akteuren verbindlich fest, wobei staatliche Akteure das Votum der NGOs, die sich an allen Phasen der UVP beteiligen dürfen, nicht einfach ignorieren können. Angesichts der Janusköpfigkeit des „dualen Staates“ (Sakwa 2010), der Regeln setzt, diese aber selbst missachtet, liegt es jedoch nahe, dass die UVP durch informelle Praktiken unterlaufen wird. So finden sich auch in der Literatur zur russischen UVP zahlreiche Hinweise darauf, dass geltende Vorschriften verletzt werden (z. B. Porfiriev 1997; Ritter und Tsirkunov 2003; Kovalev et al. 2007).

Ob die NGOs erfolgreich ihre Rechte wahrnehmen können, hängt nicht zuletzt von ihrer Stärke und Strategiefähigkeit ab. In Irkutsk und Krasnodar war ein breites Spektrum an Umwelt-NGOs aktiv (zur Typologie vgl. Cook und Vinogradova 2006; Henry 2006). In beiden Regionen traten unabhängige „Grass-root“- und professionalisierte NGOs in Erscheinung, die konsolidierte organisatorische Strukturen ausgebildet hatten, bezahlte Vollzeitkräfte beschäftigten und von staatlichen Zuwendungen weitgehend unabhängig waren. Obwohl sie dem Staat misstrauisch gegenüberstanden, waren sie durchaus bereit zur Kooperation, da sie ansonsten nicht in der Lage gewesen wären, ihre Ziele durchzusetzen. Einige von ihnen betonten, dass ein Teil der staatlichen Akteure durchaus die Interessen der Bevölkerung und der Umwelt vertrete und eine Kooperation somit naheliege. Zudem beteiligten sich „staatsnahe“ NGOs an der UVP (vgl. Schuhmann 2012, S. 101). Diese NGOs können als „kooperative Opposition“ beschrieben werden. Sie werden durch staatliche Zuwendungen finanziert und ihr Personal entstammt häufig den regionalen oder föderalen Behörden, so dass sie der Regierung ihre Expertise ohne Vorbehalte zur Verfügung stellen und mit den Beamten gemeinsame Sichtweisen teilen. Diese enge Verlechtung bedeutet aber nicht, dass die NGOs den Investitionsprojekten unkritisch gegenüberstehen; allerdings vermeiden sie im Großen und Ganzen offene Konlikte: „Nur wenn der Mensch etwas ablehnt, mobilisiert er psychologisch gegen sich. Nur wenn der Mensch auf Dialog geht, kann er etwas vermitteln. Unsere Staatsorgane gehen wahrscheinlich eher auf Kooperation mit denen, die auch das Gespräch suchen“ (Interview 26, UVP). Neben diesen beiden Gruppen professionell agierender NGOs waren ferner GONGOs („government-operated non-governmental organizations“) aktiv, die von regionalen und föderalen Regierungen oder von der Atom- und Ölindustrie als Gegengewicht zu unabhängigen NGOs gegründet werden, um eine Partizipation der Öffentlichkeit an der UVP, auch gegenüber internationalen Organisationen und Kreditgebern, vorzutäuschen (vgl. Cook und Vinogradova 2006; Agakhanjanz 2006).

Unsere Fallauswahl wurde von der Annahme geleitet, dass der Governance-Modus in Irkutsk voraussichtlich eher dem hierarchischen Muster entspricht, da dort Öl- und Gasindustrie dominieren, das Spektrum ökonomischer Interessen weniger plural ist und es den NGOs angesichts der engen personellen Verlechtung zwischen politischen Eliten und Ressourcenindustrie schwerer fallen sollte, Koalitionen mit anderen Akteuren einzugehen. Für Krasnodar mit seiner diversifizierten Wirtschaftsstruktur hingegen erwarteten wir eine vielfältigere Palette von Akteurskonstellationen und somit eine höhere Wahrscheinlichkeit, dass sich Muster horizontaler Verhandlungs- und Netzwerk-Governance realisieren lassen. Entgegen unseren Annahmen ließen sich jedoch weniger interregionale als intra-regionale Unterschiede feststellen. In den Regionen zeichneten sich insgesamt drei unterschiedliche Interaktionsformen ab: die Einhaltung der durch die UVP vorgegebenen Vorschriften, die Nichtbefolgung der UVP sowie der Regelverletzung nachgelagerte Ex-post-Verhandlungen[1].

In vier Fällen (1, 2, 4, 8, vgl. Tab. 1) wurden die Regeln der UVP in allen Phasen durchgeführt. Davon waren sich die Vorhabenträger in zwei Fällen unsicher über die sozialen und ökologischen Risiken und die drohenden Konlikte. Zum Beispiel organisierten NGOs, etwa bei der Erweiterung des Elektrolysekombinats in Angarsk (AECHK, Fall 8) um eine atomare Wiederaufbereitungsanlage, bereits im Vorfeld öffentliche Proteste, sodass die Vorhabenträger eine Kooperation mit den NGOs der Nichtbefolgung der rechtlichen Vorgaben zur UVP vorzogen (vgl. auch Fall 4). Durch Verhandlungen mit den NGOs bezogen die Investoren notwendige Informationen über negative Auswirkungen ihrer Vorhaben und sicherten die Legitimation ihrer Planungen ab. In anderen Fällen (Fälle 1, 2) mussten die Investoren von den staatlichen Behörden aber zu

Tab. 1: Governance-Modi in der Umweltverträglichkeitsprüfung. (Quelle: Eigene Darstellung)

Tab. 1: (Fortsetzung)

Fall

Konliktthema

Positionen staatlicher Akteure

Ausländische Investitionen/Beteiligung an der Planung

Staat als unitarischer Akteur

Governance-Modus

(6)

Gazprom (Krasnodar)

Staatlich-privater Mischkonzern; Skigebiet mitten im Sotschi Nationalpark; ökologische Schäden

im Nationalpark und Weltnaturerbe (vgl. oben), lokale Bevölkerung befürchtet Verteuerung der Lebenshaltungskosten und Verdrängung lokaler Unternehmen

Föderale und regionale Ebene erhoffen sich Arbeitsplätze und zusätzliche Steuereinnahmen, darüber hinaus Gewinne für das Unternehmen, an dem staatliche Akteure beteiligt sind

Eigenmittel, aber gemeinsame Planung der regionalen Verwaltung mit dem IOC und mit Unterstützung der föderalen Regierung

Nein

Hierarchisch, keine Rechtsbefolgung, keine echten Verhandlungen

(7)

Olimpstroi (Krasnodar)

Staatliches Unternehmen, Bauprojekt für die Olympischen Winterspiele 2014; ökologische Schäden im Nationalpark und Weltnaturerbe (vgl. oben), lokale Bevölkerung befürchtet Verteuerung der Lebenshaltungskosten und Verdrängung lokaler Unternehmen

Föderale und regionale Ebene erhoffen sich Arbeitsplätze und zusätzliche Steuereinnahmen

Appell des IOC an die russische Regierung, Einschaltung der UNESCO durch NGOs

Nein

Hierarchisch, keine Rechtsbefolgung, GONGOs, mit Nachverhandlungen, dann weniger hierarchisch, Konzessionen gegenüber NGOs

(8) AECHK

(Irkutsk)

Staatseigener Betrieb von Rosatom, internationales Zentrum für Urananreicherung in Angarsk; Ausweitung der Produktion und Lagerung von Atomabfällen ca. 50 km von Irkutsk

Lokale, regionale und föderale Akteure erhoffen sich zusätzliche Steuereinnahmen und ca. 2000 Arbeitsplätze

2,5 Mrd. Dollar durch Rosatom und durch Kredite

Ja

Horizontal, weitgehende Rechtsbefolgung, transparent

(9)

Transneft' (Irkutsk)

Staatsunternehmen (weltgrößter Transporteur von Öl), Pipeline in den Fernen Osten entlang des Baikalsees in einer stark erdbebengefährdet Region

Strategisches Interesse der föderalen Regierung an einer Diversifizierung der Transportwege und geringeren Abhängigkeit von europäischen Abnehmern; regionale Administration profitiert

von Steuereinnahmen und Arbeitsplätzen

Kredite durch ausländische Großbanken, Druck auf NGOs

Nein

Hierarchisch, keine Rechtsbefolgung, mit Nachverhandlungen, dann ansatzweise horizontal; Konzessionen gegenüber NGOs

den Verhandlungen gezwungen werden, da sie eher an der kostengünstigen und raschen Durchführung ihrer Vorhaben interessiert waren. So kam es immer wieder zu Regelverstößen, sei es aus Unkenntnis der Rechtslage oder aus Kalkül: „Da gibt es unterschiedliche Situationen mit verschiedenen Gründen. Manchmal ist es wirklich sichtbar, dass sie (die Rechtsverstöße, die Verf.) aufgrund mangelnden Wissens erfolgen…Teilweise sind die Unternehmen nicht vorbereitet auf die Fragen, die die Öffentlichkeit interessieren. (…) Und zuletzt, weil die Unternehmen nicht interessiert sind, die Meinung der Öffentlichkeit zu hören, weil sie nicht so ist, wie sie es wollen“ (Interview 26, ähnlich 2, 25). Vorhabenträger beraumten die Anhörungen nicht in den Gemeinden an, in denen die Projekte geplant waren, sondern verlegten sie in entlegene Orte, um kritische Meinungen auszuschalten. Alternativ wurden die „öffentlichen“ Anhörungen vor einem handverlesenen Kreis eingeladener Gäste durchgeführt, der Angestellte des Investors oder Vertreter von GONGOs umfasste. Unterlagen fehlten oder die Projektmaterialien wurden nicht zugänglich gemacht. Die NGOs weigerten sich jedoch, Protokolle zu unterschreiben, sie legten formale Verfahrensfehler schriftlich fest und schalteten teilweise um auf eine vorübergehende Blockade des Prozesses. Die Umweltverwaltung legte ihrerseits in diesen Fällen aber Wert auf die Öffentlichkeitsbeteiligung, da sie wegen des Abbaus ihres Personals in den vergangenen Jahren auf die Expertise von NGOs, der sich häufig hochqualifizierte Wissenschaftler anschließen, dringend angewiesen ist: „Weil wir ihnen die Sachen nennen, die sie vielleicht nicht sehen“ (Interviews 1, 2). Anhörungen wurden somit wiederholt und Verfahrensfehler behoben.

In zwei weiteren Fällen (Fälle 5, 6, vgl. Tab. 1) wurde die UVP nicht korrekt durchgeführt. Weder die Investoren noch die mit ihnen eng verlochtenen staatlichen Verwaltungen waren willens, Umwelt-NGOs in die Verhandlungen einzubeziehen. Informelle Praktiken untergruben die vorgeschriebenen Verhandlungen. Ziel der Vorhabenträger war es, Transaktionskosten, d. h. Zeit und finanzielle Ressourcen, einzusparen. In Krasnaja Poljana (Fall 5), einem Austragungsort der Olympischen Winterspiele von 2014, ließ der Koordinator Expertisen, die auf die ökologischen Risiken des geplanten luxuriösen Skigebietes hinwiesen, vor der Anhörung verschwinden. Die Projektleiter fälschten zudem Protokolle. Gazprom (Fall 6) wiederum präsentierte zwar die notwendigen Dokumente für sein Skiressort in einer Ausstellung, beraumte jedoch keine einzige öffentliche Anhörung an. In beiden Fällen formierten sich regionale Administration und Investoren zu einer Koalition gegen die ohnedies schwächeren Umwelt-NGOs. Föderale Regierungsmitglieder instruierten zudem die regionale Administration mithilfe der „Machtvertikale“, geltendes Recht nicht anzuwenden: „Einige Objekte werden von sehr mächtigen Leuten kontrolliert (…) Das Unternehmen sagt einfach, dass es die Expertise jetzt im Moment braucht (…) Es kann sich zum Beispiel nach Moskau (Ministerium für Ressourcen- und Umweltschutz, die Verf.) wenden. Moskau kann so eine Anweisung geben. Es kann sich auch an unsere regionale Administration wenden, da auch die regionale Administration Einluss hat. Die Leiter sind miteinander verbunden“ (Interview 32). Kontrollbehörden und Gerichte wagten es angesichts des massiven Interesses einlussreicher föderaler Politiker an einer reibungslosen und zügigen Durchführung der olympischen Projekte nicht, offenkundige Rechtsverletzungen zu ahnden. Gleichwohl trat der Staat in diesen beiden Fällen nicht als unitarischer Akteur in Erscheinung. Im Fall Gazprom kritisierten Beamte der regionalen Verwaltungen, Staatsanwälte und Gerichte die Rechtsverletzungen öffentlich, auch wenn sie sich letztlich dem Willen des Kremls nicht widersetzten. Die Umwelt-NGOs verfügten ihrerseits aber nicht über die Möglichkeit, Koalitionen mit anderen einlussreichen Akteuren einzugehen, sodass sich zwischen ihnen und dem Staat eine antagonistische Akteurskonstellation ausbildete. Die föderale Regierung maß diesen Vorhaben zur Vorbereitung der Olympischen Spiele zudem eine zu große Bedeutung bei, um sich durch eine UVP einschränken lassen zu wollen. Mitglieder der Administration hegten zudem auch ein persönliches finanzielles Interesse an den Vorhaben der Staatsunternehmen. Letztlich sahen sich die russischen NGOs gezwungen, ihren Widerstand aufzugeben.

In drei weiteren Fällen (Fälle 3, 7, 9, vgl. Tab. 1) wurden die Verhandlungen auf Betreiben der föderalen Regierung, die erheblichen Druck auf Staatskonzerne und regionale Behörden ausübte, zunächst ebenfalls nicht durchgeführt. Auch in diesen Fällen kam es zu einer Reihe von Rechtsverstößen. Olimpstroi (Fall 7) weigerte sich, öffentliche Anhörungen für die Bauten zur Olympiade 2014 in Sotschi in den Medien bekannt zu geben. Taman'neftegaz (Fall 3) wiederum begann in der Straße von Kerc mit dem Bau eines Hafens für die Verladung von Öl und Gas, noch bevor die UVP eingeleitet wurde. Das Unternehmen gab mit gefälschten Protokollen vor, dass die Mehrheit der Bürger das Projekt unterstütze. Das staatliche Unternehmen Transneft' (Fall 9) weigerte sich wiederum, der Expertenkommission die notwendigen Dokumente für den Bau einer Ölpipeline durch ein hochgradig erdbebengefährdetes Gebiet am Baikalsee auszuhändigen. Nachdem eine Mehrheit der Experten die Planungen von Transneft' verworfen hatte, erweiterte der Vorsitzende von Rostechnadzor die Kommission und schloss kritische Experten aus. Das Unternehmen und Rostechnadzor bedrohten sogar Experten, die gegen das Projekt votiert hatten, damit, dass sie bei weiterhin unbotmäßigem Verhalten ihre beruliche Absicherung verlören.

Trotz dieser asymmetrischen Machtverteilung gelang es den Umwelt-NGOs aber, die Vorhabenträger zu nachgelagerten Verhandlungen zu zwingen. Sie schrieben Berichte, thematisierten öffentlich die Rechtsverletzungen der Regierungsbehörden, appellierten an den russischen Präsidenten und mobilisierten internationale Organisationen und Großbanken. Dabei forderten NGOs die internationalen Akteure, die an den Großprojekten entweder beteiligt oder von ihnen unmittelbar betroffen waren und sich im Rahmen ihrer Compliance- und Corporate Responsibility-Initiativen auf die Durchführung von UVPs sowie die Einhaltung sozialer und ökologischer Standards verplichtet hatten, auf, Druck auf die Vorhabenträger auszuüben. Das IOC (International Olympic Committee) sollte Sotschi von der Wahl zum olympischen Austragungsort ausschließen, die UNESCO die betroffenen Weltnaturerben auf die Rote Liste setzen. Geschäftssowie Entwicklungsbanken wurden aufgefordert, Kredite für die Großprojekte einzufrieren. In diesen Konlikten, in denen internationale Organisationen und Banken vermittelten, gelang es den treibenden föderalen Kräften nicht, den Staatsapparat geschlossen hinter sich zu vereinen. Der Staat trat somit nicht als unitarischer Akteur auf. Lokale Akteure gingen Koalitionen mit den Umwelt-NGOs ein und begannen die föderale Regierung öffentlich für ihr Gebaren zu kritisieren. In Krasnodar konnten solche Bündnisse geschmiedet werden, da die lokale Wirtschaft dort wesentlich von der Fischerei, der Landwirtschaft und vom Tourismus lebt. Sowohl die kleinen privaten Unternehmen als auch die örtlichen Verwaltungen und lokalen Parlamente fürchteten die ökologischen Folgeschäden, welche die Infrastrukturprojekte der Ressourcenindustrie mit sich bringen würden. Die Projekte in Krasnodar lösten somit nicht nur ökologische, sondern auch sozial-ökonomische Konlikte aus. Da die Vorhabenträger ihre Steuern an den föderalen Haushalt entrichten, nicht jedoch an das lokale Budget, wurden sie von den lokalen Eliten als profitmaximierende Akteure kritisiert, die ökologische Kosten externalisieren, aber keinen Beitrag zur örtlichen Wohlfahrt leisten. Taman'neftegaz gab schließlich nach, überwies Mittel ins lokale Budget und legte soziale Programme für die im Bezirk betroffenen Gemeinden auf. Auch im Falle Olimpstroi zogen die Vorhabenträger die Planungen für zwei am Gebirgshang gelegene umstrittene olympische Projekte zurück.

Ein Einlenken des Investors gab es auch im Fall Transneft' im Irkutsker Gebiet, wo eine Ölpipeline direkt am Baikalsee durch ein hochgradig erdbebengefährdetes Gebiet geplant wurde. Auch dort fungierte die „Machtvertikale“ nicht als hermetisches Machtinstrument. Trotz der großen ökologischen Gefahren, die von den Projekten in Irkutsk ausgingen, stellte sich die Akteurskonstellation dort aber weniger antagonistisch als in Krasnodar dar. Die lokalen Unternehmen und Behörden sowie die Bürger betrachteten das Vorhaben nicht als Bedrohung für die sozial-ökonomische Entwicklung der Region. Der Stellvertreter des Präsidenten im Sibirischen Föderalen Bezirk, A.V. Kvašnin, wies dennoch mehrfach öffentlich auf die ökologischen Gefahren hin, die vom Bau dieser Pipeline ausgingen. Auch der Gouverneur des Gebietes und der regionale Parlamentspräsident wandten sich an den russischen Präsidenten. Den NGOs gelang es, in Irkutsk eine Demonstration mit rund 5000 Teilnehmern zu organisieren und Bündnisse mit staatlichen Akteuren zu schmieden. Schließlich schaltete sich Präsident Putin selbst in die Verhandlungen ein (Interviews 3, 5). Der Vorhabenträger zog angesichts dieser Intervention schließlich seine ursprünglichen Pläne zurück und willigte in den Bau einer Pipeline weiter im Norden des Baikalsees ein.

Als vorläufiges Fazit der Fallstudien zur UVP lässt sich festhalten, dass enge Koalitionen und Interessenverlechtungen zwischen staatlichen Akteuren und (teilweise staatlichen) Vorhabenträgern, überwiegend aus nationalen Quellen finanzierte Investitionen und die mangelnde Interventionsfähigkeit internationaler Organisationen und Kreditinstitute es der föderalen Regierung erleichtern, eine durch geltendes Recht vorgeschriebene horizontale, netzwerkartige Governance in einen hierarchischen Modus zu transformieren. Umgekehrt lässt sich den Fällen entnehmen, dass Auslandsinvestitionen und drohende internationale Sanktionen die Position der NGOs in dem vorgeschriebenen Akteursnetzwerk der UVP tendenziell stärken. So können NGOs, die auf die Kommunikation mit Kapitalgebern und Endverbrauchern spezialisiert sind, internationale Kreditinstitute und Organisationen unter Druck setzen, die sich der Durchführung einer UVP verplichtet haben. Die internationale Einbindung des semi-autoritären Staates fördert somit tendenziell eine innenpolitische Liberalisierung und Formen horizontaler Governance. Konlikte innerhalb des Staatsapparates können sich die NGOs vor allem dann zunutze machen, wenn sie internationale Partner finden. Daneben ließen sich Fälle identifizieren, in denen die hohe Unsicherheit über die Folgen der Planungen dazu führt, dass staatliche Akteure von vornherein die Kooperation mit gesellschaftlichen Akteuren suchen. Ob die UVP im heutigen Russland angewendet wird, hängt somit wesentlich von den Opportunitätserwägungen der mit den Unternehmen teilweise eng verlochtenen föderalen Akteure und den gegebenen Kräftekonstellationen zwischen staatlichen und privaten Akteuren ab. Dieser Befund erklärt auch, warum sich entgegen unseren ursprünglichen Annahmen weniger interregionale, sondern vor allem intraregionale Variationen in der Anwendung der UVP beobachten lassen.

  • [1] In Irkutsk ließen sich zwar nur zwei Fallstudien realisieren, jedoch berichteten Umwelt-NGOs, dass die UVP auch dort keineswegs immer durchgeführt wird.
 
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