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5 Ethnische Konfliktregulierung in russischen Regionen: Imitation von Netzwerken und horizontale Governance

Während die UVP durch föderales Recht verbindlich geregelt wird, sind die Zuständigkeiten für die freiwillige Einrichtung „regionaler Plattformen“ in der ethnischen Konliktregulierung auf der regionalen Ebene angesiedelt, so dass regionale und „local executives can shape these institutions to their own purposes“ (Richter 2009a, S. 15). Sie unterscheiden sich jedoch in ihren Zielen, ihrer Zusammensetzung und organisatorischen Verfestigung. Während sich die regionalen Gesellschaftskammern in ihrem Aufbau und ihren Zielen an der von Präsident Putin 2004/2005 ins Leben gerufenen „Gesellschaftskammer der Russländischen Föderation“ (Obšcestvennaja palata Rossijskoj Federacii, vgl. oprf.ru/) orientieren, die staatliche und gesellschaftliche Akteure in allen relevanten Politikbereichen koordinieren soll (Richter 2009a, b), konzentrieren sich die nachfolgend untersuchten Verhandlungsplattformen auf ein konkretes Politikfeld. Die föderale Gesellschaftskammer und die auf einzelne Themen ausgerichteten regionalen Verhandlungsplattformen fungieren somit nicht als vertikale Organisationsstruktur, die es der föderalen Regierung ermöglichen könnte, die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft im Land zu harmonisieren und regionale Administrationen mithilfe privater Akteure zu kontrollieren. Die Plattformen wurden vielmehr mit dem Ziel geschaffen, das Policymaking der Regierungen und Verwaltungen in den Regionen effizienter zu gestalten. Analysen heben deshalb hervor, dass die Plattformen nicht nur als ein Instrument zur zentralen Lenkung gesellschaftlicher Interessen betrachtet werden dürften, sondern dass sie zivilgesellschaftlichen Akteuren auch einen Zugang zur Politik verschaffen können (Mikirova 2012; vgl. auch Evans 2008).

Der Zusammenbruch der Sowjetunion 1990 hinterließ im föderalen Russland einen ethnischen Flickenteppich, der sich seither in einer Vielzahl von Spannungen entlud. Heute gibt es in Russland mehr als 160 offiziell registrierte Ethnien. Die ethnische Stabilität der Regionen hat für die russische Führung als Voraussetzung für die politische, soziale und ökonomische Entwicklung des Landes eine hohe Priorität. Angesichts einer Vielzahl von Spannungsherden widmen sich die föderalen Sicherheitsbehörden und ihre regionalen Verwaltungen diesem Thema intensiv. Auch wenn sich die Lage nach 2000 vorübergehend beruhigt hat, so kam es doch 2008 allein zu 290 gezählten fremdenfeindlichen Angriffen mit 122 Toten und 370 Verletzten. Als besonders alarmierend gilt der Umstand, dass vor allem Jugendgruppen und Jugendbewegungen zunehmend aggressiv auftreten (vgl. Savva 2008). Die politischen Eliten teilen häufig die Auffassung, dass im ethno-föderalen System Russlands die staatsbürgerliche die ethnische Identität zu dominieren habe. Auch wenn die Notwendigkeit, das Politikfeld stärker regulieren zu müssen, erkannt wird, begegnen viele Akteure auf allen staatlichen Ebenen einer gesetzlich gesteuerten Nationalitätenpolitik mit Misstrauen, da sie befürchten, dass eine solche Politik latente Konlikte eher anheizen als eindämmen würde (vgl. hierzu Mikirova 2012).

Bereits 1996 wurde mit dem föderalen Gesetz No. 74 „Über die ethnische Kulturautonomie“ eine Regelung verabschiedet, die eine Grundlage für die Einrichtung regionaler Plattformen im Bereich der Nationalitätenpolitik bot. Die Kulturautonomie gewährt den Minderheiten Rechte einer kulturellen Selbstbestimmung, an die finanzielle Zuwendungen, inzwischen aber nur noch organisatorische Hilfen geknüpft sind, die zum Missfallen russischer NGOs aber nicht der ethnisch russischen Mehrheitsbevölkerung gewährt werden. Bereits 2007 verfügten 62 von 84 Föderationssubjekten über regionale Plattformen. Die regionalen Administrationen haben heute in der Regel eigene Referate gebildet, die sich der Koordinierung des Staates mit gesellschaftlichen Organisationen widmen. Trotz dieser staatsorganisatorischen Verankerung der Nationalitätenpolitik können sich ethnische NGOs häufig kaum selbst finanzieren, manche sind auf Zuweisungen aus den regionalen Haushalten angewiesen oder sie hängen von Spenden von Geschäftsleuten der eigenen Ethnie ab.

Sowohl Stavropol als auch Krasnodar erfuhren in den Neunzigerjahren eine Massenmigration, die einen Wettbewerb der Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt, sozialen Druck und Veränderungen der ethnischen Zusammensetzung nach sich zog (Interviews 5, 12, 15, 21, 24, 26, 27). In Krasnodar spielte der damalige Gouverneur Nikolaj Kondratenko, der die Kosaken als Wählerbasis zu mobilisieren wusste, zunächst die ethnische Karte gegen andere Ethnien aus. Der im Jahre 2000 gewählte Gouverneur Alexandr Tkachev setzte diese Politik fort, so dass Krasnodar auch international als von ethnischen Konlikten stark belastete Region galt (Mikirova 2012). Zunächst zeigte die regionale Administration keine Neigung, NGOs in die Regulierung ethnischer Konlikte einzubeziehen, sondern setzte auf eine autoritäre Politik. Die NGOs versuchten dennoch, die regionale Administration von der Notwendigkeit einer Öffnung zu überzeugen. In die gleiche Richtung wirkte der Druck des Kreml, der ein massives Interesse daran zeigte, die Region für Investoren aufzuwerten[1]. Erst nachdem die föderale Regierung die Nationalitätenpolitik als Hebel für eine ökonomische Entwicklung der Region einzusetzen gedachte, öffnete sich die regionale Administration ab etwa 2002 für eine Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Akteuren. Für die Region Krasnodar nehmen wir angesichts dieser Entwicklung an, dass die regionale und die föderale Administration im Untersuchungszeitraum eher als in Stavropol daran interessiert ist, sich das Potenzial ethnischer NGOs als gesellschaftliches Frühwarnsystem und ihre legitimatorischen Ressourcen zunutze zu machen. Die wechselseitige Ressourcenabhängigkeit zwischen Investoren und Staat auf der einen Seite und den zivilgesellschaftlichen Kräften auf der anderen Seite dürfte in Krasnodar einen horizontalen Governance-Modus befördern.

Die ethnische, politische und ökonomische Situation der Region Stavropol, wo der Kreml zudem keine der Region Krasnodar vergleichbare ökonomische Entwicklungsstrategie verfolgte, war in unserem Untersuchungszeitraum angespannter als die Lage im benachbarten Krasnodar. In Stavropol überlagern sich ethnische und sozio-ökonomische Konliktlinien. Im Mai 2007 kam es infolge einer Auseinandersetzung zwischen slawischen und kaukasischen Jugendlichen zu Massenunruhen, nachdem zuvor zwei Russen getötet wurden. Die Region blieb zudem über Jahre hinweg politisch instabil, da es während der Wahlen zum regionalen Parlament zu einer Konfrontation zwischen Dmitrij Kuz'min, dem gewählten Bürgermeister der Stadt Stavropol, der die Kreml-treue Partei „Gerechtes Russland“ anführte, und seinem Widersacher, Alexandr Cernogorov, kam, der im Wahlkampf die regierende Kreml-Partei „Einiges Russland“ unterstützte. Kuz'min ging schließlich als Sieger hervor, auch, weil die Bürger die Wahl als Votum gegen den unpopulären Cernogorov verstanden. Das Wahlergebnis drohte das Konzept des „gelenkten Pluralismus“ in Frage zu stellen, der von der Kreml-Administration gesteuert wird. Der Konlikt zwischen den beiden Regierungszweigen ließ sich schließlich nur dadurch lösen, dass der Gouverneur sein Amt aufgab und Kuz'min das Land verließ, nachdem ihm eine Gefängnisstrafe angedroht worden war.

In Stravropol wurde zwischen 2006 und 2009 kein regionales Gesetz verabschiedet, das die Zusammenarbeit mit den NGOs im Rahmen der Verhandlungsplattformen regelte (Mikirova 2012, S. 143). Zwar wurde 2007 ein Entwurf vorgelegt, der vom regionalen Parlament aber aufgrund budgetärer Restriktionen nicht verabschiedet wurde. Die NGOs befanden sich zudem in einer generell schwächeren Position. Aufgrund ihrer Finanzschwäche waren sie gezwungen, sich mehr der Absicherung der eigenen Existenz als ihren eigentlichen Aufgaben zu widmen. Teilweise verfügten sie über kein Büro oder über Arbeitsmittel, geschweige denn über professionelles Personal. Sie waren weitgehend auf ehrenamtliche Helfer angewiesen. Sie erhielten im Untersuchungszeitraum keine finanzielle Unterstützung aus dem regionalen Budget. Ihre institutionellen Ressourcen sind gering, da sie kaum Zugang zu Entscheidungsprozessen haben. Die Auseinandersetzung zwischen den rivalisierenden politischen Lagern schürte zudem die Konkurrenz zwischen den NGOs. Jedes Lager gründete innerhalb der jeweiligen Ethnie eine eigene loyale NGO, was zu einer parteipolitischen Fragmentierung des zivilgesellschaftlichen Spektrums und letztlich zur Schwächung der NGOs gegenüber den staatlichen Akteuren beitrug. Die regionale Regierung zeigte sich lediglich daran interessiert, ethnische NGOs zur Eingrenzung bereits bestehender Spannungen einzuspannen, nicht aber daran, mit ihrer Hilfe durch die Ausarbeitung gemeinsamer Strategien die Ursachen solcher Konlikte zu vermeiden. Sitzungen wurden deshalb nur unregelmäßig einberufen. Die Plattform für interethnische Angelegenheiten in Stavropol (S1; vgl. Tab. 2) trat nur etwa ein Mal pro Jahr zusammen, die Plattform für interethnische Angelegenheiten der Jugendlichen (S2; vgl. Tab. 2) etwa ein Mal pro Quartal. Die Plattformen blieben somit tendenziell unterinstitutionalisiert und waren lediglich als gesellschaftliches Notfallinstrument gedacht.

Welche NGOs in die Arbeit der Plattformen einbezogen wurden, unterschied sich in beiden Regionen beträchtlich. In Stavropol entschieden die Behörden ad hoc und auf der Grundlage von Opportunitätserwägungen, welche NGOs und Experten sie zu den Sitzungen einluden. Die Vertreter der ethnischen NGOs wurden in den Sitzungen von der Verwaltung nominiert; es wurden nur dem Staat gegenüber loyale NGOs als Gesprächspartner zugelassen. Die rechtlichen Grundlagen, welche die Zusammensetzung der Plattformen hätten regeln können, können als allenfalls rudimentär bezeichnet werden, so dass verbindliches Recht, anders als bei der UVP, nicht einmal durch informelle Praktiken unterlaufen werden musste. Vielmehr wussten die staatlichen Akteure die Lücken der Rechtsetzung zu nutzen, um von vornherein eine hierarchische Governance zu etablieren. Auffallend ist in der Plattform S1 die deutliche Dominanz staatlicher Akteure: Sie wird

Tab. 2: Governance-Modi in der Nationalitätenpolitik

Fall

Strategien staatlicher und privater Akteure

Föderale ökonomische Entwicklungsstrategie in der Region

Funktionen der Plattform/Zusammensetzung

GovernanceModus

Plattform für interethnische Angelegenheiten Stavropol (S1)

Staatliche: Imitation von Zusammenarbeit, Staatsdominanz herstellen und bewahren Private: Zugang zu staatlicher Unterstützung

Ressourcen in der Hand des Staates

Nein

Konsultation, Imitation von Verhandlungen/ Mehrheitlich staatliche Akteure, diese laden ausgewählte private Akteure ein

Hierarchisch, eindeutig paternalistische Merkmale Fiktion eines Dialogs zwischen staatlichen und ausgewählten loyalen nicht-staatlichen Akteuren

Plattform für interethnische Angelegenheiten der Jugendlichen Stavropol (S2)

Staatliche: Information, Staatsdominanz herstellen und bewahren Private: Information Ressourcen in der Hand des Staates

Nein

Konsultation, Imitation von Verhandlungen/ Mehrheitlich nicht-staatliche Akteure, staatliche Akteure laden ausgewählte

nicht-staatliche Akteure ein

Hierarchisch, Tendenz zu paternalistischen Merkmalen Dialog zwischen staatlichen und ausgewählten loyalen nichtstaatlichen Akteuren (teilweise Imitation), aber vertikal gesteuert

Plattform für ethnische Fragen Krasnodar (K1)

Staatliche: Zugang zu Ressourcen der NGOs sichern

Private: Zugang zur Entscheidungsbildung Ressourcen zwischen beiden Seiten verteilt

Ja

Konsultation, Verhandlung, Kooperation, Koordination/Private Akteure, staatliche Akteure mit Expertenstatus; NGOs ernennen Repräsentanten

Horizontal Dialog zwischen staatlichen und loyalen sowie kritischen

nicht-staatlichen Akteuren

Plattform für wichtige soziale Fragen Krasnodar (K2)

Staatliche: Zugang zu Ressourcen der NGOs sichern, Legitimation herstellen Private: Zugang zur Entscheidungsbildung Ressourcen zwischen beiden

Ja

Konsultation, Kooperation, Koordination/Private Akteure, staatliche Akteure mit Expertenstatus; NGOs ernennen Repräsentanten

Horizontal Dialog zwischen staatlichen und loyalen sowie kritischen

nicht-staatlichen Akteuren

Seiten verteilt

vom Gouverneur geleitet und ihre Mitgliedschaft besteht überwiegend aus staatlichen Akteuren; selbiges gilt auch für den Stab der Plattform. Die Agenda wird ausschließlich von den staatlichen Akteuren gesetzt und Entscheidungen werden von ihnen vorbereitet und getroffen. In der Plattform S2, wo nicht-staatliche Akteure zwar in der Mehrheit sind, diese aber von staatlichen Akteuren ausgewählt wurden, wurden die NGOs erst in der Sitzung mit der Tagesordnung konfrontiert. Die Beziehungen zwischen Staat und NGOs waren somit von wechselseitigem Misstrauen geprägt. Der Abgesandte einer ethnischen NGO fasste das Verhältnis folgendermaßen zusammen: „Es ist einfach nicht möglich, mit den Vertretern der Staatsmacht zusammenzuarbeiten. Sie manipulieren und betrügen. Wir partizipieren eigentlich gar nicht“ (Interview 39). Die Plattformen imitieren lediglich einen Dialog mit gesellschaftlichen Organisationen und dienen der einseitigen Beschaffung von Legitimation. Gleichwohl nehmen die NGOs an den Sitzungen teil, weil sie so wenigstens Informationen und staatliche Unterstützung erhalten können.

Organisatorische Verfestigung, Mitgliedschaft und Verfahren der Plattformen in Krasnodar wichen von denen in der Region Stavropol erheblich ab (Interview 13, 41). Die Zusammenarbeit stützte sich auf eine eindeutige rechtliche Grundlage (zur Übersicht vgl. Mikirova 2012, S. 170–174). Auch die Sitzungsfrequenz war höher: Während die Plattform für ethnische Fragen Krasnodar (K1; vgl. Tab. 2) zwei Mal im Monat zusammentrat, fanden in der Plattform für wichtige soziale Fragen Krasnodar (K2; vgl. Tab. 2) die Sitzungen im Plenum zwar nur zwei Mal im Jahr statt, allerdings tagten dort die Arbeitsgruppen fortlaufend. Regionale und lokale Behörden arbeiteten eng zusammen (Interview 26). Auch kritische NGOs wurden zu den Sitzungen eingeladen (Interviews 23, 24), da sie als effektives Frühwarnsystem und für ihre Expertise geschätzt wurden. Die Tagesordnungen wurden z. B. in der Plattform K2 gemeinschaftlich und in der Plattform K1 nur von nicht-staatlichen Akteuren ausgearbeitet. Den Vorsitz nehmen in den untersuchten Plattformen Vertreter der NGOs oder unabhängige Experten ein. In den Interviews bestätigten die Vertreter der NGOs, dass die Vertreter der regionalen Administrationen willens waren, die von ihnen eingebrachten Informationen und Vorschläge in spätere Entscheidungen einzubeziehen und nach einvernehmlichen Regelungen zu suchen. Die Vertreter der regionalen Verwaltung versuchten nicht, die Diskussionen zu dominieren. Teilweise zogen sie sich ganz auf die Rolle des Beobachters zurück. Staatliche Akteure nehmen als Experten an den Sitzungen teil, sie verfügen aber z. B. in der Plattform K2 nur in den Arbeitsgruppen über ein Stimmrecht. Gleichzeitig erhöht die Anwesenheit von Vertretern der staatlichen Verwaltung aber die Wahrscheinlichkeit, dass Beschlüsse der Plattformen implementiert werden.

Die finanzielle Basis der NGOs ist deutlich breiter als die der NGOs in Stavropol, sie verfügen in der Regel über Büros, über eigenes Personal und Arbeitsmittel. Anders als in der benachbarten Region, werden ihre Aktivitäten durch regionale Förderprogramme abgestützt und teilweise über den regionalen Haushalt mitfinanziert, so dass viele NGOs dem oben beschriebenen Typus der „kooperativen Opposition“ entsprechen: „Nur Opposition zu spielen…ist nicht effektiv…Wenn du etwas ändern willst, musst du bereit sein, dich auch im System zu bewegen“ (Interview 12, Krasnodar). Im Gegensatz zu den Plattformen in Stavropol, mit deren Hilfe Partizipation lediglich imitiert wird, zeigen ihre Pendants in Krasnodar somit durchaus Merkmale von horizontaler Governance: „Wir (die NGOs) und sie (die regionale Administration und die Sicherheitsbehörden) haben den richtigen Weg eingeschlagen. Alle Probleme werden ausgesprochen und gemeinsam gelöst“ (Interview 21, Krasnodar).

Die ethnische Konliktregulierung in beiden Regionen weist unterschiedliche Governance-Modi und somit interregionale Variationen auf. Als Faktor, der eine horizontale Governance im Rahmen der regionalen Plattformen in Krasnodar begünstigte, wurde vor allem die ökonomische Entwicklungsstrategie der föderalen Regierung in der Region und ihr Interesse an nationalen und internationalen Investitionen identifiziert. Angesichts der Möglichkeiten des Kreml, die Personalpolitik über die Ernennung des Gouverneurs in den Regionen zu steuern, kann ein solches Interesse über die ausgebaute Machtvertikale in den Regionen durchgesetzt werden. Die ökonomische Entwicklungsstrategie des Kremls verstärkt somit in diesem Politikfeld die wechselseitige Ressourcenabhängigkeit zwischen Staat und NGOs und lässt eine horizontale Einbindung ethnischer NGOs in die Plattformen wahrscheinlicher werden. Zur Ausbildung von Netzwerken in Krasnodar trug ebenfalls bei, dass die NGOs dort schon bei der Einführung der Plattformen ein hohes Aktivitätsniveau aufwiesen und Druck auf die regionale Administration ausübten. Anders als bei der UVP, bei der eine enge Koalition zwischen föderalem Staat und Investoren die Hierarchisierung der Beziehungen mit zivilgesellschaftlichen Akteuren tendenziell förderte, führt dies in der ethnischen Konliktregulierung genau zum Gegenteil: Dies belegt der intra-regionale Policy-Vergleich in Krasnodar. Dass formale rechtliche Bedingungen existierten, welche die Zusammensetzung und die Statuten der Plattformen in Krasnodar netzwerkartig gestalteten, hat horizontale Formen der Governance ebenfalls befördert. Jedoch handelt es sich angesichts der schwachen Regelungskraft des Rechts in Russland eher um eine endogene Variable, da die Akteure die Plattformen voraussichtlich nur dann in dieser Form gestalten, wenn sie ohnedies ein Interesse an einer Kooperation haben.

Demgegenüber hemmt ein schwächer ausgeprägtes Interesse des föderalen Zentrums an Investitionen in einer Region offenbar die Entstehung horizontaler Governance in der ethnischen Konliktregulierung dann, wenn auch die regionalen Machthaber einen eher autoritären Regierungsstil plegen und die Plattformen ohnedies nur als gesellschaftliches Notfallinstrument betrachten. Der in Stavropol dominierende hierarchische Modus wurde in unserem Fall zudem durch zufallsabhängige Faktoren verstärkt, die sich negativ auf die Stärke und Organisationsfähigkeit der kollektiven Akteure auswirkten. So induzierte der Konlikt zwischen unterschiedlichen Parteien eine Fragmentierung und Schwächung der dort schon bei der Einführung der Plattformen weniger starken und eingeschränkt aktiven nicht-staatlichen Akteure.

  • [1] Die Region wurde schließlich nicht in den 2010 gegründeten Föderalen Bezirk Nordkaukasus integriert, um potenzielle Investoren im Vorfeld der Olympischen Winterspiele 2014 nicht durch die in den Anrainerregionen starken ethnischen Spannungen abzuschrecken.
 
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