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4.2 Reform der Finanzmarktregulierung

Während die krisenkonstitutionalistischen Reformen eine große öffentliche Aufmerksamkeit erzeugen, bewegt sich die Reform der Finanzmarktregulierung eher im Halbschatten öffentlicher Debatten. Sicherlich sind die mit ihr verbundenen Themen – so etwa das erforderliche Eigenkapital für Banken, die Einführung einer Finanztransaktionssteuer, das Austrocknen von Steueroasen, die Regulierung von Hedge Fonds, Rating-Agenturen oder Management-Gehältern – mit dem Ausbruch der Finanzkrise zum Teil recht intensiv diskutiert und politisiert worden. Offenkundig wurde der alte Konsens einer möglichst weitreichenden regulativen Liberalisierung schwer erschüttert. Eine Autorengruppe bringt dies auf den Punkt:

Before the crisis, financial regulation in the Union had been a classic zone of low politics: a domain dominated by dense networks inhabited by corporate elites and econocrats. After the crisis, competing visions of a reconstructed regulatory order and ‚grandstanding' in defence of the interests of national markets became central to the high politics of the Union. (Engelen et al. 2011, S. 165)

Einige Beobachter sahen in dieser Politisierung der Finanzmärkte bereits den Ausgangspunkt für einen Paradigmen- und Strategiewechsel, mit dem eine neu formierte Allianz aus Think Tanks, Journalisten, Politikern und supranationalen EU-Akteuren eine umfassende Re-Regulierung einleitet, um die dynamische, aber sehr riskante Finanzmarktentwicklung wieder unter politische Kontrolle zu bringen (vgl. Posner 2010). Andere waren etwas vorsichtiger, diagnostizierten innerhalb der EU aber ebenfalls eine Hinwendung zu stärker marktgestaltenden Konzeptionen (vgl. Quaglia 2010,

S. 1018–1019). Inzwischen wird in der überwiegenden Mehrzahl der Analysen davon ausgegangen, dass sich viele der zum Teil sehr optimistischen Erwartungen und vollmundigen Ankündigungen einiger Politiker nicht erfüllt haben. Offenkundig bildet die Re-Regulierung der Finanzmärkte allenfalls ein marginales, für manche sogar verzichtbares Element des politischen Projekts der Euro-Rettung. Dies kommt auch darin zum Ausdruck, dass sich im Kontrast zur zwischenzeitlichen Politisierung der Finanzmarkregulierung der gegenläufige Trend einer erneuten, allerdings keineswegs durchgreifenden Entpolitisierung entfaltet hat. Dieser Trend korrespondiert mit der allgemein vorherrschenden Stimmungslage, dass im Rahmen des europäischen Finanzmarktkapitalismus nur bescheidene, minimale Reformen möglich sind. In diese Richtung weist zumindest eine Bestandsaufnahme der bisherigen Initiativen, die europäische Finanzmarktregulierung zu reformieren.

Ein wichtiger und relativ weitreichender Schritt bestand sicherlich darin, im Anschluss an die Vorschläge der – von der Finanzlobby kontrollierten (vgl. CEO 2009) – hochrangigen Expertengruppe unter der Leitung von Jacques de Larosière (2009) das europäische System der grenzüberschreitenden Überwachung der Banken-, Versicherungs- und Kapitalmärkte zu reorganisieren. So sind die ehemals auf der 3. Stufe des Lamfalussy-Prozesses angesiedelten Ausschüsse – also das Committee of European Securities Regulators (CESR), das Committee of European Banking Supervisors (CEBS) und das Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS) – mit Beginn des Jahres 2011 in drei supranationale Aufsichtsbehörden überführt worden, d. h. in die European Securities and Markets Authority (ESMA), die European Banking Authority (EBA) und die European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA). Diese Behörden haben ihren Sitz jeweils in Paris, London und Frankfurt und werden durch das European Systemic Risk Board (ESRB), das potenzielle Risiken der Finanzmarktstabilität identifizieren soll, ergänzt (vgl. Semmler und Young 2010; Lannoo 2011). Obwohl wissenschaftlich und politisch umstritten ist, ob die neu geschaffenen Behörden über genügend Kompetenzen und Ressourcen verfügen, um hinreichend effektiv operieren zu können, weisen sie unverkennbar in die Richtung einer weiteren Zentralisierung des europäischen Regulierungs- und Überwachungssystems.

Gibt es schon erhebliche Zweifel über die Tragfähigkeit und Reichweite der de Larosière-Reformen, so mehren sich diese, wenn weitere Bereiche der regulativen Finanzmarktpolitik in den Blick genommen werden. So sind etwa die Bestimmungen von Basel III wie bereits zuvor die Regeln von Basel II (vgl. Baker 2010, S. 650–651), die den Umfang und die Art der Eigenkapitalunterlegung von Krediten definieren, von den Banken und ihren Verbänden, nicht zuletzt dem Institute of International Finance (IIF), der maßgeblichen globalen Lobbying-Organisation transnationaler Banken, diskursiv, d. h. mit Verweis auf die hohe Belastung und die damit verbundenen konjunkturellen Risiken für die Weltwirtschaft, bearbeitet worden. Die Einwände wurden allerdings nicht nur durch die Banken, sondern auch durch nicht-finanzielle Wirtschaftsverbände, also Organisationen potenziell indirekt betroffener Wirtschaftszweige, vorgebracht (vgl. Pagliari und Young 2012, S. 54–55). Für einige Beobachter stellen sich die Auswirkungen dieser Anstrengungen als weitgehend bedeutungslos dar (vgl. Goldbach und Kerwer 2012), indessen andere ein umfassendes und systematisches Lobbying sowie eine Verwässerung und Entschärfung von Basel III zu erkennen meinen (CEO 2012), was in einer im Vergleich zu den ursprünglichen Vorschlägen um 1,5 % niedrigeren Kernquote und einer sehr langen Umsetzungsfrist bis 2019 zum Ausdruck kommt. Auch die konkrete Ausgestaltung der rechtlichen Umsetzung in der EU ist nachfolgend weiter von den Banken und ihren Organisationen aktiv beeinlusst worden, so vor allem im Dialog zwischen der Europäischen Kommission und der – sehr stark von der Bankindustrie kontrollierten – Expertengruppe zu Bankfragen (GEBI).

Ähnliche Prozesse charakterisieren auch andere Initiativen einer stärkeren regulativen Kontrolle der Finanzmärkte (vgl. Quaglia 2012). Wiederholt unterbreitete die Kommission erste Entwürfe von Verordnungen oder Richtlinien, die in der Folge eines intensiven Lobbyings seitens der Verbände der Finanzwirtschaft dann verwässert oder verzögert wurden: So müssen sich Rating Agenturen zukünftig zwar registrieren lassen und darlegen, wie sie interne Interessenkonlikte vermeiden und nach Maßgabe welcher Methoden ihre Ratings zustande kommen, zugleich wurde auf Druck der City of London aber darauf geachtet, dass diese Regeln die Aktivitäten der zumeist in den USA zugelassenen Agenturen nicht beeinträchtigen. Die Regulierung eines Teils des sog. „Schattenbankensystems“ durch eine Richtlinie für Alternative Investmentfonds Manager (AIFM), also Hedgefonds, Private Equity Fonds oder Immobilienfonds, läuft ebenfalls auf einen „europäischen Pass“ mit Vorgaben für ein angemessenes Risiko- und Liquiditätsmanagement, einen Kundenschutz und eine Kontrolle durch die European Securities and Markets Authority (ESMA) hinaus. Hierdurch wird das sehr riskante Geschäftsmodell der genannten Akteure aber nicht in Frage gestellt, sondern nur modifiziert (vgl. Troost 2011, S. 77). Außerdem ist auch in diesem Fall all jenen Fonds, die außerhalb der EU zugelassen sind, konzediert worden, durch die EU-Regeln nicht weiter belastet zu werden. Schließlich ist auch die ursprüngliche Übereinkunft der G-20 vom Herbst 2009 auf dem Gipfel in Pittsburgh, den Derivathandel von den außerbörslichen Märkten – Over the Counter (OTC) – wegzubringen6, im Umsetzungsprozess abgeschwächt worden. Anstatt den Handel mit Derivaten stark einzuschränken, muss gemäß der Europäischen Marktinfrastrukturverordnung (EMIR) zukünftig nur jeder Derivat-Kontrakt einem Register gemeldet werden und der Handel – zum Schutz gegen Zahlungsausfall – durch zentrale Gegenparteien abgewickelt werden.

Neben den genannten Regulierungen gibt es noch eine ganze Reihe von bereits abgeschlossenen oder sich im legislativen Prozess befindlichen Initiativen. Diese betreffen unter anderem die Regeln für die Sanierung und Abwicklung von Banken, eine Trennung oder zumindest Entkopplung von Kredit- und Einlagengeschäften auf der einen und Wertpapiergeschäften auf der anderen Seite sowie die Finanztransaktionssteuer, durch die die Volatilität der Finanzmärkte gebremst und zugleich zusätzliche öffentliche Einnahmen generiert werden sollen. Es ist keineswegs ausgeschlossen, dass durch diese Vorhaben noch eine umfassendere politische Kontrolle der Finanzmärkte erfolgt. Die bislang vorliegenden Re-Regulierungsschritte sind jedoch bestenfalls sehr bescheiden. Hierin relektieren sich vor allem zwei Sachverhalte: zum einen das Problem, dass die Logik der „kompetitiven Deregulierung“, die durch den innereuropäischen wie globalen Wettbewerb der Finanzplätze stimuliert wird, gemeinschaftliche europäische Regeln und Gestaltungskonzepte nach wie vor erschwert; und zum anderen ein intensives Lobbying der Finanzindustrie (vgl. Engelen et al. 2011, S. 158–187; Haar et al. 2010), infolge dessen eine weitergehende politische Kontrolle der Finanzmärkte abgewehrt oder zumindest abgeschwächt wurde. Hierbei haben die Akteure wichtiger Finanzzentren, insbesondere der Londoner City, und einlussreiche Organisationen des Finanzsektors – um nur einige zu nennen: das Institute of International Finance (IIF), die Alternative Investment Management Association (AIMA), die European Banking Federation (EBF) oder zuletzt die European Banking Group (EBG) – wiederholt den Wettbewerbsfähigkeits-Diskurs mobilisiert, d. h. auf eine drohende Überregulierung und die mutmaßlichen Belastungen spezifischer Finanzunternehmen sowie letztlich der gesamten europäischen Wirtschaft verwiesen. Die Aktivitäten konzentrierten sich jeweils zunächst auf die inhaltlichen Rahmenbedingungen, die im normalen Gesetzgebungsprozess zwischen Kommission, Parlament und Ministerrat definiert wurden; darüber hinaus aber zunehmend auch auf die konkreten Ausführungsbestimmungen, die von den sektoralen Regulierungsbzw. Aufsichtsbehörden, im Fall der Wertpapiermärkte: von der ESMA, ausgearbeitet werden (vgl. Prieg 2012).

Die Übermacht der Finanzlobby, eine von dieser vereinnahmte Europäische Kommission und die Schwierigkeiten, eine umfassende und effektive Re-Regulierung der Finanzmärkte einzuleiten, haben bereits im Sommer 2010 einige Mitglieder des Europäischen Parlaments dazu veranlasst, eine Gegenstrategie zu entwickeln. Um die einseitige informationelle Abhängigkeit von Experten aus der Finanzwelt oder deren Umfeld zu reduzieren, haben sie sich mit kritischen NGOs wie z. B. Oxfam und dem Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB) beraten und die Gründung von „Finance Watch“ initiiert. Hierbei handelt es sich um eine „Experten- und Lobbyagentur, die vom Parlament bestellt, vom Steuerzahler finanziert und von Organisationen mit insgesamt 100 Mio. Mitgliedern getragen wird“ (Schumann 2012). Der Anspruch von Finance Watch besteht vor allem darin, als gut informierte und effektive Stimme einer auf sozialen Ausgleich und demokratische Kontrolle bedachten finanzmarktpolitischen Re-Regulierung in der EU zu fungieren und wichtige Initiativen, so z. B. die Finanztransaktionssteuer, auf der politischen Agenda zu halten. Im Kontrast zur abschottenden und entpolitisierenden Tendenz der Finanzlobby bleibt ein derartiges Bestreben zugleich aber auf ein gewisses Niveau der Politisierung und damit auf öffentlichkeitswirksame Aktivitäten sozialer Bewegungsorganisationen wie Attac oder Occupy angewiesen.

 
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