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2 Strukturwandel politischer Interessenvermittlung?

In der Föderalismus-, Parteien- und Verbändeforschung gilt als Gemeinplatz, dass außerhalb von Verfassungsinstitutionen angesiedelte politische Aushandlungsprozesse hochgradig informell und nicht-öffentlich gestaltet sind. Anders als Wahlen, Abstimmungen, Parlamentsdebatten oder Gremien wie Kabinettsitzungen und Ausschüssen unterliegen sie zumeist weder zwingenden Verfahrensregeln noch sonstigen protokollarischen Vorgaben. Sie verdanken ihre Entstehung vielmehr dem Bemühen (noch) nicht vorhandene Formalstrukturen zu ersetzen oder – wo solche Strukturen vorhanden sind – sich über deren Grenzen hinwegzusetzen. Ersteres gilt besonders für Vereinbarungen, die auf internationaler Ebene zwischen Regierungen getroffen werden. Der zweitgenannte Entstehungsgrund betrifft Vereinbarungen im Vorfeld formaler Verfahren, Entscheidungen also, die im vor- und außerparlamentarischen Raum zwischen Parteiführungen oder im Austausch zwischen Regierungen und gesellschaftlichen Interessengruppen getroffen werden.

Der Stellenwert solcher informeller Vorentscheidersysteme variiert über die Zeit, nach Politikfeldern, politischen Ebenen und im Ländervergleich. Im Kern geht es um politische Entscheidungen im Konsensbeziehungsweise Verhandlungsmodus. Damit verbunden ist die Umgehung oder Ergänzung des parlamentarischen Mehrheitsprinzips. Als spezifischer Demokratietyp, in dem die wesentlichen gesellschaftlichen Konlikte in Konsensbildungsprozessen außerhalb der parlamentarischen Arena geregelt werden, ist dieser Sachverhalt erstmals von Gerhard Lehmbruch (1967, 1991) als „Proporzdemokratie“ beziehungsweise

„Konkordanzdemokratie“ und von Arendt Lijphart (1968) als „Politik verständigungsorientierter Streitbeilegung“ („Politics of accomodation“, später: Consociational Democracy) für die Politikwissenschaft entdeckt und beschrieben worden. Der von ihnen zuerst in der Schweiz, Österreich und den Niederlanden ausgemachte, zuletzt als Verhandlungsdemokratie (Lehmbruch 2003, Czada 2000) bezeichnete politische Systemtypus bildet einen Gegenpol zum klassischen Westminster-Modell der allein verantwortlichen Mehrheitsregierung.

Die Auslagerung von Entscheidungen aus dem von Mehrheitsentscheidungen dominierten politischen Normalbetrieb in Arenen informeller Abstimmung und Vorentscheidung ist kein gänzlich neues Phänomen. Gleichwohl vermittelt die einschlägige Literatur den Eindruck, dass infolge zunehmend komplexer Entscheidungsmaterien und einer größeren Zahl entscheidungsrelevanter Akteure auch die Informalität des Regierens und der Stellenwert politischer Verhandlungslösungen zunehmen. Darüber hinaus kann vermutet werden, dass mit wachsender Informalisierung die Transparenz und Öffentlichkeit des politischen Entscheidens abnehmen.

Tatsächlich ist die wachsende Bedeutung informeller Netzwerke und Verhandlungssysteme für das komplexe Regieren im Governance-Zeitalter unübersehbar. Die inzwischen geläufige Rede von Governance anstelle von Government betont das Zusammenspiel vielfältiger Akteure und Regelungsmechanismen anstelle hierarchischer Steuerungsformen. Dies gilt Ebenen übergreifend für globale, supranationale, nationale, regionale und lokale politische Netzwerkstrukturen. Dass damit ein Verlust an Öffentlichkeit verbunden ist, erscheint auf den ersten Blick naheliegend. Wenn Politik mehr in Zwischenräumen als an eindeutig bestimmbaren Orten stattfindet, sind ihre Ergebnisse kaum noch einer bestimmten Regierungsinstanz zuschreibbar. Regieren besteht dann aus vielseitigem Verhandeln, in dessen Verlauf sich Entscheidungen auf verschlungenen, oft auch verborgenen Pfaden herausbilden (vgl. Czada 1998). Im Gegensatz zu dieser in Wissenschaft und Öffentlichkeit verbreiteten Auffassung kann gezeigt werden, dass politische Verhandlungssysteme seit geraumer Zeit eine Tendenz zu mehr Öffentlichkeit und Transparenz erkennen lassen. Zugleich ist eine Abkehr vom Modus des kompromissförmigen Interessenausgleichs im Sinne von Bargaining zugunsten einer wachsenden Berücksichtigung von Wertorientierungen und Gemeinwohlargumenten bis hin zur Moralisierung des politischen Diskurses zu beobachten.

Für diese These gibt es zwischenzeitlich viele Beispiele. In Deutschland ließe sich die 2011 von einer so genannten „Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung“ vorentschiedene Energiewende anführen. Die herkömmliche korporatistische Struktur der energiepolitischen Interessenvermittlung und Politikberatung wurde hier durch ein öffentlichkeitswirksames Forum ersetzt, in dem neben Philosophen und anderen fachfremden Mitgliedern ein Bischof und ein Kardinal vertreten waren. Der weiter unten behandelte Vergleich von Konsultationsgremien in der Einwanderungs- und Integrationspolitik zeigt, wie im Fall des deutschen „Integrationsgipfels“ und der „Deutschen Islamkonferenz“ Informalität mit beachtlicher Publizität einhergeht, während die hoch institutionalisierten gesetzlichen „Inspraakorgaanen“, die zwischen der niederländischen Regierung und ethnischen „Mitspracheverbänden“ vermitteln sollen, strengen Geheimhaltungsvorschriften unterliegen (vgl. Musch 2011). Die einfache Formel, wonach informelle politische Verhandlungen einen Ausschluss der Öffentlichkeit verlangen und mit dem Formalisierungsgrad politischer Aushandlungsprozesse der Grad der Öffentlichkeit zunimmt, wird hier nicht nur widerlegt, sondern verkehrt sich ins Gegenteil.

 
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