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4 Verhandlung, Deliberation, Abstimmung

Das Aushandeln von politischen Interessengegensätzen ist eines von mehreren möglichen Verfahren zur Herstellung und Legitimation verbindlicher kollektiver Entscheidungen. Ihr Ergebnis ist stets ein Interessenkompromiss. Solche Aushandlungsprozesse (Bargaining) unterscheiden sich idealtypisch von deliberativen Beratungen dadurch, dass sie bei der Suche nach kollektiven Problemlösungen von den Partikularinteressen der Beteiligten ausgehen. Insofern geht es bei Verhandlungen nicht in erster Linie um die Lernfähigkeit, sondern um die Kompromissfähigkeit der Beteiligten. Während deliberative Politik darauf zielt, durch den Austausch von Argumenten zu gemeinsamen Überzeugungen zu gelangen, um auf diesem Wege die für alle beste Lösung für ein kollektives Problem zu finden, steht bei Verhandlungen der Interessenausgleich im Vordergrund. Die von Argumenten getragene öffentliche Beratschlagung (Deliberation) wird häufig als der „vernünftigere“ Entscheidungsmodus beziehungsweise Demokratietyp gepriesen (Habermas 1992; Fishkin 2009). Tatsächlich lässt sich in den hier behandelten Fällen häufig auch der Austausch wohlfeiler Argumente beobachten, die von politisch mächtigen Akteuren etwa im Zuge der Zusammensetzung von Beratungsgremien nicht nur personell, sondern auch inhaltlich bestellt werden. Es handelt sich dann – wie im Fall der Hartz- und RürupKommission – vielmehr um einen Vorgang „Administrativer Interessenvermittlung“ (Lehmbruch 1987), wobei regierungsfreundliche Experten und ausgesuchte Interessenvertreter vorab bekannte Argumente im Schatten der staatlichen Hierarchie austauschen. Verständigungsorientierte Deliberation wird zudem selbst unter dem Eindruck geringer Machtasymmetrie zumeist politische Kompromisse hervorbringen, die sowohl argumentativ begründet als auch von Kalkülen wechselseitiger Interessenbefriedigung beeinlusst sind (Holzinger 2001). Der hier behandelte Strukturwandel der Interessenvermittlung lässt sich vor diesem Hintergrund nicht eindeutig als Entwicklung vom korporatistischen Bargaining zu argumentativer Deliberation im Sinne eines offenen und freien, allein an sachlichen Problemlösungen orientierten Meinungsaustausches interpretieren.

4.1 Transparenz und Öffentlichkeit

Politische Verhandlungen können ebenso wie „deliberative“ Verfahren im kleinen Kreis oder vor großer Öffentlichkeit stattfinden, oder gar für die Öffentlichkeit gänzlich verborgen bleiben. Sobald ihre Ergebnisse aber öffentlich gerechtfertigt oder in Wahlen und Abstimmungen bestätigt werden müssen, treten sie aus dem Schatten der Informalität heraus. Sie werden dann zum Gegenstand öffentlicher Debatte und nehmen – im Schatten des Mehrheitsprinzips – formale Gestalt an. Wahlen und Abstimmungen erfordern stets formale Verfahren, in denen Zeit und Ort, Stimmberechtigte, die Kontrolle und Auszählung sowie Bekanntmachung von Ergebnissen geregelt sind. Das Wechselverhältnis von Informalität und Öffentlichkeit erscheint demnach bereits auf einer theoretischen Ebene komplexer, als es in der einfachen Gleichung, je mehr Verhandlungen desto mehr Informalität und weniger Öffentlichkeit zum Ausdruck kommt. Auch empirisch ist diese Vorstellung kaum haltbar.

Bereits die deutsche Verhandlungsdemokratie (Lehmbruch 2003; Grimm 2003; Czada 2000) offenbart vielfältige Grade und Wechselverhältnisse von Informalität und Öffentlichkeit politischer Aushandlungsprozesse.3 Verhandlungen im föderalen Mehrebenensystem sind formaler angelegt als die Politikformulierung in Koalitionsausschüssen, diese wiederum formaler als Verhandlungen in den Subsystemen korporatistischer Interessenvermittlung bis hin zu höchst informellen Abstimmungen von Regierung und Verbandsvertretern. Einen Sonderfall stellen Verhandlungen von Regierung und Opposition dar, in denen zuweilen folgenschwere legislative Vorentscheidungen getroffen werden.

Entgegen der Annahme, Aushandlungsprozesse würden grosso modo mit einem Mehr an Informalität und zugleich einem höheren Grad der Verschwiegenheit bzw. nichtöffentlichen Behandlung einhergehen, sprechen die Tatsachen für das Vorhandensein vielfältiger Wechselbeziehungen. Sie lassen sich grob vereinfacht in der Form einer Vierfeldertafel darstellen (vgl. Tab. 1).

Deliberativen Verfahren unter Öffentlichkeitsbeteiligung wird zumeist nicht nur eine höhere Legitimität, sondern auch ein überlegenes Problemlösungspotenzial zugesprochen. Im Gegensatz dazu findet sich die Auffassung, dass unter Ausschluss der Öffentlichkeit die sachlichen Aspekte einer Entscheidungsmaterie in den Vordergrund treten könnten und die parteilichen weniger gewichtet würden (Elster 1995, S. 251). Der Ausschluss der Öffentlichkeit wird hier damit gerechtfertigt, dass nicht-öffentliche Beratungen die wahren Sachverhalte unbeeinlusst erörtern und zu gemeinsamen Schlüssen gelangen könnten, während bei öffentlicher Befassung sachfremde, am Publikum orientierte, gesichtswahrende oder parteipolitische Konlikte leicht die Oberhand gewinnen würden 3 Grob kann zwischen Verhandlungen in Subsystemen korporatistischer Interessenvermittlung, im föderalen Mehrebenensystem und zwischen Parteien insbesondere in Koalitionsregierungen unterschieden werden, die jeweils eigene Zusammenhänge von Informalität und Verschwiegenheit aufweisen (Czada 2000, vgl. auch Lehmbruch 2003; Grimm 2003).

Tab. 1: Informalität und Öffentlichkeit politischer Verhandlungs- und Entscheidungsformen

(Czada 1997). So wurde die Vertraulichkeit etwa der deutschen Reaktorsicherheitskommission mit der nach außen angestrebten „Geschlossenheit der Kommission und der nötigen Offenheit der Diskussionen“ (Müller 1990, S. 175) begründet, während entsprechende Gremien der Kernenergiepolitik in den USA grundsätzlich öffentlich zusammentreten. In Deutschland wird seit jeher die Publizität von politischen und administrativen Beratungsgremien generell zurückhaltender als in den USA gehandhabt (Brohm 1987).

Jon Elster (1995, S. 251) sieht einen grundsätzlichen Widerspruch zwischen demokratischer Öffentlichkeit und der Problemlösungskapazität sowie der Qualität deliberativer Verfahren. Nicht-Öffentlichkeit erleichtert ihm zufolge die Findung und Zustimmungsfähigkeit zu sachlich angemessenen Problemlösungen, während die Publizität demokratischer Entscheidungsprozesse zu sachfremder Argumentation zwänge und Diskurse negativ beeinträchtigen könne. Diese Sichtweise kontrastiert auffällig sowohl mit optimistischen Erwartungen an eine praktische Diskursethik als auch mit einem verbreiteten Misstrauen gegenüber neo-korporatischen und verhandlungsdemokratischen Verfahren der Interessenvermittlung zwischen Repräsentationseliten. Solche Verfahren gelten als anrüchig, wenn sie etablierte demokratische Foren kurzschließen, das Parlament unter Zugzwang setzen oder Entscheidungen an ihm vorbei getroffen werden. Sie stehen nicht selten unter Kartelloder gar Korruptionsverdacht oder werden unter der Kategorie

„Schattenpolitik“ abgehandelt. Alemann (1994, S. 141) versteht unter „Schattenpolitik […] diejenigen politischen Aktivitäten, die im Unterschied zur offiziellen (öffentlichen und privaten) Politik nicht oder nur teilweise in die formale Politikformulierung eingehen, obwohl sie Teil der gesamtgesellschaftlichen Politikproduktion sind“.

 
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