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5 Verhandlungsdemokratie als politischer Systemtypus

Neben den in Österreich, der Schweiz und den Niederlanden geübten Praktiken der Konkordanzdemokratie im Sinne „gütlichen Einvernehmens“ (Lehmbruch 1967) zwischen politischen Parteien, wurde die korporatistische Interessenvermittlung zwischen hochrangigen Regierungsämtern und Verbandseliten beispielgebend für das bereits in den 1970er Jahren entstandene Konzept der Verhandlungsdemokratie. Es repräsentiert ein Modell politischer Integration und Beteiligung, in dem das Mehrheitsprinzip zurücktritt zugunsten der Konliktregelung durch Konsultation und Verhandlung mit dem Ziel einer einvernehmlichen Problemlösung. Das Themenspektrum und der Teilnehmerkreis sind prinzipiell offen, wenngleich in der Forschungsliteratur bestimmte Politikfelder und Akteure hervorstechen. Während Forschungsbeiträge zur (neo-)korporatistischen Konliktregelung weit überwiegend im Bereich der industriellen Beziehungen und der Sozialpolitik angesiedelt sind, umfasst das in konkordanzdemokratischen Strukturen behandelte Themenspektrum nahezu alle relevanten Politikfelder. Die von der Korporatismusforschung in den Blick genommenen Akteure sind Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände sowie politisch-administrative Ressorts, die mit Fragen des Wohlfahrtsstaates und der Verteilungspolitik befasst sind. Das Korporatismuskonzept erfuhr nach einem Hoch in den 1980er Jahren einen Bedeutungsverlust. Im Zuge einer neo-liberalen Wende, die dem Ziel „weniger Staat und mehr Markt“ verplichtetet war, haben nach verbreiteter Ansicht korporatistische Aushandlungsprozesse ihren einstigen Stellenwert eingebüßt. Nicht nur in Deutschland, sondern in der gesamten OECD-Welt gerieten pluralistische Formen und Verfahren der Interessenvermittlung ins Blickfeld. Unabhängig davon gilt die Konkordanzdemokratie bereits seit Jahrzehnten als Auslaufmodell, vor allem weil sich die ihr zugrundeliegenden gesellschaftlichen Konliktlinien und parteipolitischen Lager aulösen.

An beiden Einschätzungen sind Zweifel angebracht. Was die Konkordanzdemokratie betrifft zeigen die Beiträge in dem Band von Köppl und Krahnenpohl (2012) „Konkordanzdemokratie. Ein Demokratietyp der Vergangenheit?“ sowohl Verfallserscheinungen als auch eine ungebrochene Vitalität zwischenparteilicher Elitenkooperation in einigen Ländern und Politikfeldern, die zumeist unter dem Eindruck von ökonomischen und gesellschaftlichen Krisen noch zunimmt. Die Rede vom Niedergang neo-korporatistischer Verhandlungssysteme erscheint demgegenüber realistischer. Aber auch sie fußt oft auf selektiver, dem engeren Bereich der industriellen Beziehungen zugewandter Beobachtung und kann für andere Politikfelder quantitativ nicht eindeutig belegt werden. Die Möglichkeit eines Struktur- und Funktionswandels der Verhandlungsdemokratie, der mit neuen gesellschaftlichen Themen und Konlikten einhergeht, bleibt bislang unerkannt, weil das Korporatismuskonzept beziehungsweise dessen Verfechter an einer herkömmlichen, engen Perspektive festhalten.

Richtig ist, dass Strukturen korporatistischer Interessenvermittlung im Zuge einer neo-liberalen wirtschaftspolitischen Wende in einigen Ländern beseitigt wurden sowie generell in den Hintergrund geraten sind. Dies gilt vor allem für Großbritannien, wo im Gefolge des Thatcherismus ein Großteil der erst in den späten 1970er Jahren entstandenen intermediären Beratungseinrichtungen und „Interessenregierungen“ (Streeck und Schmitter 1985) einer marktradikalen Politik zum Opfer fielen. Indessen blieb die Abstimmung und Konzertierung der Produzentenverbände untereinander und mit dem Staat dort, wo sie traditionell verankert ist, zum Beispiel in Deutschland, in Schweden oder den Niederlanden durchaus lebendig und vor allem je nach Problemlagen in unterschiedlicher Form reaktivierbar.

Folgt man der Schmitterschen (1974) Definition von Neo-Korporatismus als einer Organisations- und Beziehungsstruktur, dann ist tatsächlich ein Bedeutungsverlust insbesondere im Bereich der industriellen Beziehungen und des Wohlfahrtsstaates festzustellen. Versteht man aber, wie Lehmbruch (1984) unter Neo-Korporatismus die

Konzertierung gesellschaftlicher Großgruppen mit der Regierungspolitik, kann ein genereller Niedergang korporatistischer Interessenvermittlung nicht ohne weiteres behauptet werden. Deren eingeübtes Handlungsrepertoire beschreibt Lehmbruch (1977) als einen subsystemischen politischer Interaktionstypus und Entscheidungsmodus, der eben nicht wie das Parteiensystem auf offenen Wettbewerb, sondern auf Konsensbildung in bipartistischen oder tripartistischen Aushandlungsprozessen gerichtet ist. Diese Aushandlungsprozesse können über die Schmittersche Korporatismustypologie hinaus vielfältige, auch nur kurzzeitig bestehende Strukturen und Organisationsformen annehmen. Bereits die frühe Korporatismusforschung hat im Ländervergleich gezeigt, wie unterschiedlich und entwicklungsoffen Sozialpakte und makroökonomische Konzertierungsgremien in den 1970er Jahren gestaltet wurden. Die Beobachtung, dass Institutionen der Sozialpartnerschaft in Deutschland, Österreich oder den Niederlanden einen Bedeutungsverlust erfahren haben, weist nicht notwendig darauf hin, dass auch die ihnen eigene traditionelle Konsensorientierung verloren ging.

Mit der „Verlüssigung“ früherer korporatistischer Arrangements formierten sich neue Gruppen und Konliktgegenstände ebenso wie neue partizipative und deliberative Vermittlungsformen. Der gesellschaftliche Wertewandel, globalisierte Märkte, Demographie, Migration und neue soziale Integrationskonlikte bestimmen den gesellschaftlichen Diskurs und die politische Agenda im Unterschied zu vormals dominanten ökonomischen Verteilungsfragen. Wer in diesem Zusammenhang nur die alten Gruppen und Themen der Korporatismusforschung im Auge hat, versäumt den Blick auf Entwicklungen, in denen herkömmliche korporatistische Merkmale des politischen Systems und der politischen Kultur in neue Themenfelder und Konliktlagen transferiert werden und als spezifische „Handlungsrepertoires“ (Lehmbruch) nationaler politischer Eliten fortwirken. Ein naheliegendes Beispiel sind vielerorts entstandene, höchst unterschiedlich strukturierte Konsultationsgremien zwischen staatlichen Akteuren einerseits und Migrantenverbänden oder Repräsentanten islamischer Gemeinschaften andererseits. Sie werden nach einigen Vorbemerkungen zum Zusammenhang von gesellschaftlicher Entwicklung und Interessenvermittlung im Folgenden näher erörtert.

 
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