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7 Konsultationsgremien der Einwanderer-Integration als Beispiel

Die Kritik des Neo-Korporatismus und der Verhandlungsdemokratie richtet sich auf deren Elitenbias, die Tatsache, dass nur die höchsten Repräsentanten gesellschaftlicher Gruppen miteinander und mit staatlichen Akteuren vernetzt sind und vornehmlich im Verborgenen die Politik mitbestimmen. In der konkordanzdemokratischen Variante sind es konfessionell und weltanschaulich differenzierte Parteien, die gesellschaftliche Segmente (Säulen) repräsentieren. Korporatistische Verhandlungsnetzwerke werden dagegen mit ökonomischen Produzentengruppen – Gewerkschaften und Wirtschaftsverbänden – assoziiert. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die geringe Durchlässigkeit von Verhandlungsdemokratien für neue Gruppierungen und Interessen sowie für Minderheiten, die in dem als „Elitenkartell“ erscheinenden Verhandlungssystem nicht vertreten sind. Diese Frage stellt sich aktuell im Zusammenhang mit der Zuwanderung und Integration kultureller und religiöser Minderheiten. Wenn die Verhandlungsdemokratie eine eigenständige, in einigen europäischen Kleinstaaten seit langem eingeübte Form staatlicher Integrationspolitik darstellt, liegt die Vermutung nahe, dass sich dies in deren Migrations- und Integrationspolitik niederschlägt. Sie kann im Sinne der Elitenkartell-These soziale Exklusion zur Folge haben, auf die Aufnahme neuer kultureller Minderheiten in konkordanzdemokratische Arrangements hinwirken oder aber ganz neue Strukturen und Prozesse der Verständigung und Interessenvermittlung hervorbringen.

Der deutsch-niederländische Vergleich von Konsultationsstrukturen im Bereich der Integration von Einwanderern und religiöser Minderheiten illustriert beispielhaft diese drei Varianten. In den Niederlanden wurden ethnisch-kulturell definierte Zuwanderergruppen bereits seit 1978 in formelle Konsultationsstrukturen nach dem Vorbild der konkordanzdemokratischen Versäulung eingebunden und an der Integrationspolitik beteiligt. Religiöse Minderheiten folgten 2001 mit der Einrichtung eines Hindurates und 2006 einer Inter-islamischen Plattform für Regierungsangelegenheiten (Musch 2011). In Deutschland kam es 2006 mit der Einberufung des sogenannten „Integrationsgipfels“ und der zeitgleich eingerichteten „Islamkonferenz“ erstmals zu ähnlichen Prozessen der Verständigung und Interessenvermittlung zwischen der Regierung und den jeweiligen Gruppenrepräsentanten und Verbandseliten. Zuvor waren Zuwanderer nur auf individueller Basis in Gremien der Arbeitsmarktregulierung, der Sozialversicherung und der betrieblichen und überbetrieblichen Mitbestimmung vertreten, womit eine zumindest informelle Präsenz dieser Gruppen in der Sozialpolitik verbunden war (Thränhardt 2009). Vom staatskirchenrechtlichen Korporatismus der etablierten Religionsgemeinschaften blieben religiöse Minderheiten mit Ausnahme des Zentralrates der Juden ausgeschlossen. Erst nach 2012, mit der Gründung islamischer theologischer Fakultäten an deutschen Universitäten, der Einführung einer staatlichen Imamausbildung und des islamischen Religionsunterrichts an Schulen eröffnete sich die Perspektive einer Aufnahme des Islam in das System des religiösen Korporatismus. Dessen herkömmliche, ekklesiastisch geprägte Form wäre dann allein schon wegen der pluralistischen Gruppen- und Verbandsstruktur islamischer Religionsgemeinschaften einem starken post-korporatistischen Veränderungsdruck ausgesetzt (Czada 2010).

Der Stellenwert verhandlungsdemokratischer Konsensgespräche, runder Tische und Konsultationsgremien in der Migrations- und Einwanderer-Integrationspolitik ist zuerst in Thränhardt (2000) und Mahnig und Wimmer (2003) kursorisch erörtert und jüngst in einer umfangreichen deutsch-niederländischen Vergleichsstudie (Musch 2011, S. 2012) eingehend untersucht worden. Im Gefolge von Zuwanderung entstanden ethnische und religiöse Minderheiten, gesellschaftliche Segmente, die von dem vorherrschenden Modus funktionaler Differenzierung abweichen. Statt funktionaler Interessengruppen, wie sie im Erklärungsansatz des klassischen Korporatismusmodells vorherrschen, entstehen im Gefolge von Zuwanderung Gruppierungen aufgrund von kultureller, religiöser, ethnonationaler oder sprachlicher Zugehörigkeit. Mit der einhergehenden neuen segmentären Differenzierung der Gesellschaft und dem Aufkommen von Migrations- und Integrationskonlikten entstanden nicht nur neue Gruppenidentitäten, sondern auch neue politische Spaltungslinien, die in ihren Grundzügen weniger an die Grundannahmen korporatistischer Konliktregelung erinnern als an die politische Versäulung kulturell differenzierter Konkordanzdemokratien, namentlich der Niederlande, Schweiz und Belgiens.

In den Niederlanden ist das Versäulungsmodell bereits in den 1970er Jahren auf die Einwanderer-Integrationspolitik übertragen worden. Erster Auslöser waren terroristische Gewaltakte molukkischer Zuwanderer, die durch die Kaperung eines Eisenbahnzuges und Geiselnahmen in einer Schule auf ihre Probleme aufmerksam machen wollten. Die Ereignisse führten zu einem ministeriellen Erlass über die Einrichtung eines eigenen „Mitspracheverbandes“ (Inspraakorgaan Welzijn Molukkers – IWM). Der IWM sollte als Gesprächspartner der Regierung vor allem in sozialen Fragen der Integration molukkischer Migranten dienen. Die Konsultationspraxis wurde mit dem Beginn einer offiziellen ethnischen Minderheitenpolitik 1983 erweitert. Ihre Zielgruppen – Türken, Marokkaner und Tunesier, sog. südeuropäische Migranten, Surinamer, Antillianer und Arubaner, Flüchtlinge, sog. Wohnwagenbewohner und Sinti und Roma – wurden 1985 in eine umfassende nationale Beratungs- und Konsultationsstruktur (Landelijke Adviesen Overlegstructuur Minderhedenbeleid – LAO) inkorporiert (Musch 2011, S. 170).

Die auf Initiative der niederländischen Regierung gegründeten und „offiziell anerkannten „Kooperationsverbände“ (samenwerkingsverbanden) der verschiedenen Minderheitengruppen hatten zwei Funktionen: zum einen gefragt und ungefragt Empfehlungen an den für Integration zuständigen Minister abzugeben (adviesfunctie) und zum anderen Konsultationen mit der Regierung über Politikvorhaben zu führen (overlegfunctie). In Ergänzung zu den Beratungs- und Konsultationsfunktionen verfügten die Verbände über eine Funktion der finanziellen Unterstützung und Informationsweitergabe gegenüber ihren Mitgliederorganisationen (financiele steun en transfer van informatie).4 Die an der LAO-Struktur beteiligten Migrantenverbände erhielten finanzielle Zuwendungen für ihre Funktionen und Tätigkeiten im Rahmen der Konsultationsstruktur. Ihre Beteiligung an der Formulierung und Implementation einzelner Maßnahmen der Integrationspolitik qualifiziert diese Struktur als einen Fall von kulturellem Korporatismus, in dem nicht sozioökonomische Großgruppen wie Gewerkschaften und Unternehmerverbände, sondern kulturelle Minderheiten in die staatliche Politikentwicklung inkorporiert werden. Die der Inkorporation zugrunde liegende kulturell, ethnisch, sprachlich, religiös bestimmte Konliktlinie lässt dieses Arrangement zugleich als eine Sonderform konkordanzdemokratischer politischer Integration erscheinen.

Die LAO-Struktur erhielt 1997 mit dem Gesetz zur Konsultation von Minderheiten (Wet overleg minderhedenbeleid – WOM) eine formelle Rechtsgrundlage (Musch 2011; Czada und Musch 2012). Danach galten auch strengere Prüfungen der Repräsentativität beteiligter Verbände. So wurde der molukkische Verband im Jahr 2007 von der LOM-Struktur ausgeschlossen, da er die gesetzlichen Repräsentativitätskriterien nicht mehr erfüllte.

Neben der niederländischen versuchten auch andere europäische Regierungen, einer drohenden Gesellschaftsspaltung durch die Konsultation und Kooptation von Repräsentanten neuer ethno-kultureller und religiöser Gruppierungen entgegenzuwirken. Insbesondere nach den islamistischen Terrorakten des 11. September 2001 und nach gewaltförmigen Integrationskonlikten haben zahlreiche nationale Regierungen diese Gruppen adressiert und Dialogforen mit ihren Vertretern eingerichtet.

Eine vergleichende Übersicht der Organisationsstrukturen und Konsultationspraktiken in der Zuwandererintegration offenbart eine institutionelle Vielfalt und ein Maß an Komplexität, das sich nicht allein aus der gestellten Aufgabe, sondern vielmehr aus spezifischen nationalen Entwicklungspfaden erklären lässt. Dabei spielen die in unterschiedlichen Gründungsjahren vorhandenen situativen Entstehungsbedingungen und Staatstraditionen zumindest für die institutionelle Ausgestaltung und Arbeitsweisen dieser Gremien eine besondere Rolle.

An den in Tab. 2 aufgeführten Gremien der Konsultation und Interessenvermittlung sind drei Sachverhalte bemerkenswert:

1. Zeitpunkt und Anlass ihrer Entstehung und das in ihnen eigene Aufgabenspektrum.

2. Die Tatsache, dass die Gremien mit öffentlichen Mitteln unterstützt und zumeist auch von Regierungen initiiert bzw. gegründet wurden und entsprechende Folgeprozesse gesellschaftlicher Interessenorganisation ausgelöst haben.

3. Die unterschiedlichen Grade formeller Institutionalisierung und der Öffentlichkeit.

Die Entstehung folgt zumeist auf besondere historische Konliktereignisse, auf die Regierungen mit dem Versuch reagieren, die daran tatsächlich oder vermeintlich beteiligten Gruppen zu adressieren, zu organisieren und entsprechende Dialogstrukturen aufzubauen. Dies waren zum Beispiel die Mollukerproteste der späten 1970er in den Niederlanden und soziale Konlikte im Gefolge der Todes-Fatwa gegen den Schriftsteller Salman Rushdie, die zur Gründung eines „National Interim Committee on Muslim Affairs“ (NICMU), einer Vorgängerorganisation des späteren „Muslim Council of Britain“ führte. Im Vergleich zu den übrigen in Tab. 2 genannten Einrichtungen handelt es um eine ohne direkte Regierungsbeteiligung entstandene Konsultationsstruktur, deren Tätigkeit etwa im Bereich der Imamausbildung in erheblichem Maß mit öffentlichen Mitteln gefördert wird. Alle erst neuerdings entstandenen Konsultationsstrukturen sind als Reaktion auf die islamistischen

Tab. 2: Nationale Konsultationsgremien der Einwanderer-Integration. (Quelle: Czada 2010; Czada und Musch 2012)

Anschläge vom 11. September 2001 in den USA und die daraus resultierenden Sicherheitsüberlegungen zu sehen. Für alle Fälle gilt, dass Organisation und Verfahren sehr weitgehend nationalen Traditionen der Interessenvermittlung folgen.

Von den in Tab. 2 genannten Ländern finden sich Traditionen eines kulturellen Korporatismus in den Niederlanden, Belgien, Luxemburg, Norwegen und Deutschland. Neben den in Belgien, Luxemburg und Norwegen relevanten linguistischen Spannungslinien sind die Niederlande und Deutschland durch ausgeprägte Formen eines religionsbasierten Korporatismus gekennzeichnet. Die Schweiz, die eine lange konkordanzdemokratische Tradition der politischen Anerkennung regionaler, sprachlicher und religiöser Heterogenität aufweist, verfügt bislang über keine formalen nationalen Konsultationsstrukturen für zugewanderte Minderheiten, dafür umso mehr auf kantonaler und lokaler Ebene. Die französische Regierung nutzt einen seit 1989 bestehenden Zentralrat für Integration und einen 2003 entstandenen nationalen Islamrat für den Dialog mit Vertretern von Einwanderergruppen. In Großbritannien zeigt sich die Tradition der „arms length relation“, die auf wechselseitige Unabhängigkeit der gesellschaftlichen und staatlichen Akteure und ein diskretes Bemühen um Konsens bedacht ist (vgl. Tab. 3).

Der Prozess der politisch-institutionellen Integration des Islam ist in den Niederlanden weiter fortgeschritten als in Deutschland. Auf Grundlage fortbestehender rechtlicher Regelungen und Strukturen der Versäulungsperiode und dem Prinzip der Gleichstellung

Informalität und Öffentlichkeit in politischen Aushandlungsprozessen 133

Tab. 3: Institutionalisierungsgrad und Öffentlichkeit von Konsultationsgremien der Einwanderer- und Islamintegration. (Quellen: MIPEX (2010). Rangskala (1–5) unter Verwendung folgender Indikatoren: Konsultationen auf nationaler Ebene (MIPEX 67 a), deren Institutionalisierungsgrad (MIPEX 67 d) und die finanzielle Förderung von Migrantenorganisationen auf nationaler Ebene (MIPEX 72). Die Angaben zum Grad der Öffentlichkeit (1–3) dieser Konsultationsgremien basieren auf Expertenschätzung, vgl. Laurence (2009), Musch (2012), Bader (2007), Cesare und McLoughlin (2005))

Land

Institutionali-sierungsgrad

Öffentlichkeit

Belgien

2

3

Dänemark

2

2

Finnland

4

2

Frankreich

3

0

Deutschland

1

3

Italien

3

1

Luxemburg

3

2

Niederlande

4

0

Norwegen

5

3

Portugal

3

2

Spanien

4

2

Schweiz

2

0

Großbritannien

1

1

von Religionsgemeinschaften war es muslimischen Migranten wie auch Hindus zum einen möglich, eigene Schulen und Gebetsräume einzurichten und mit einer eigenen Rundfunk- und Fernsehstation Sendezeit für islamische Programme zu beantragen. Die Regierung unterstützte darüber hinaus bereits seit den frühen 1980 Jahren den Prozess der Institutionalisierung muslimischer und hinduistischer Glaubensgemeinschaften sowie deren Einbindung in hoch institutionalisierte Konsultationsstrukturen.

 
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