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8 Formalität und Öffentlichkeit im Wandel

Die in den Niederlanden seit 1997 auf gesetzlicher Grundlage geführten Verhandlungen zwischen Staat und Einwandererverbänden sind grundsätzlich nicht öffentlich (Musch 2011, S. 264). Die Teilnehmer sind zu Verschwiegenheit verplichtet. Die Protokolle können nicht frei eingesehen werden. In den Medien wird über die Konsultationen nicht berichtet. Im Gegensatz zu der niederländischen LAO-/LOM-Struktur war der deutsche Integrationsgipfel „zumindest was die Gipfeltreffen betrifft, eine vergleichsweise öffentliche Veranstaltung, die von den Medien in großer Aufmachung begleitet und kommentiert wurde (Musch 2011, S. 264). Die vereinbarten Maßnahmen der Integrationspolitik wurden im Detail veröffentlicht und der in Selbstverplichtung von den beteiligten Verbänden erbrachte Beitrag war Gegenstand eines 2007 veröffentlichten und öffentlich debattierten Fortschrittsberichtes.

Ähnlich verhielt es sich mit der Deutschen Islamkonferenz, deren Zusammenkünfte eine erhebliche Medienaufmerksamkeit erzeugten. Sie war von der Regierung propagandistisch konzipiert worden und sollte die politische Öffentlichkeit adressieren. Die in diesem Zusammenhang vieldiskutierten Frage nach der Stellung des Islam in deutschen Gesellschaft sowie Konlikte über die Beteiligung und Themensetzung sorgten für zusätzliche öffentliche Aufmerksamkeit. Bemerkenswert erscheint zudem die Tatsache, dass die niederländischen Konsultationsverfahren inhaltlich auf Politikfelder konzentriert blieben und eine allgemeine Wertedebatte dezidiert vermeiden sollten, während die Vermittlung der Werte des Grundgesetzes ein zentrales Thema der Deutschen Islamkonferenz darstellte, übrigens gegen den Rat niederländischer Experten, den das deutsche Innenministerium zuvor eingeholt hatte.

Der deutsch-niederländische Vergleich zeigt: Die formal verfasste, hochgradig institutionalisierte niederländische Konsultationsstruktur für ethnische und religiöse Minderheiten ist gegenüber der Öffentlichkeit abgeschirmt, während der deutsche Integrationsgipfel und die Deutsche Islamkonferenz bewusst öffentlichkeitswirksam in Szene gesetzt wurden. Die für neo-korporatistische Konzertierungsgremien geltende Gleichung, wonach informelle Verhandlungen einen Ausschluss der Öffentlichkeit verlangen, und mit dem Formalisierungsgrad politischer Aushandlungsprozesse der Grad der Öffentlichkeit zunimmt, verkehrt sich hier ins Gegenteil. Einschränkend ist festzuhalten, dass auch im Umfeld der Deutschen Islamkonferenz von der Öffentlichkeit abgeschottete Gespräche zu tagespolitischen Details geführt wurden. Im Unterschied zu konsentierten Richtungsentscheidungen in Konsensbildungsgremien sind solche informellen Dateilabsprachen in der alltäglichen Regierungspraxis nahezu unterschiedslos in allen Ländern anzutreffen.

Für Konsultationsgremien in der Integrations- und Religionspolitik gilt ebenso wie für Kommissionen zur Wohlfahrtsstaatsreform, dass mit ihrer Einsetzung die öffentlichen Integrationsbeziehungsweise Sozialreformdebatten einen Höhepunkt erreicht haben. Dies gilt umso mehr, je unregelmäßiger und informeller diese Gremien verfasst sind. Betrachtet man die im MIPEX-Index [1] erhobenen internationalen Daten zum Institutionalisierungsgrad von Konsultationsgremien der Einwandererintegration, erscheint die These bestätigt, dass mit zunehmender Institutionalisierung und Verrechtlichung von Konsultationsstrukturen deren Öffentlichkeit und Medienpräsenz abnimmt.

Die Übersicht bezieht sich lediglich auf die Öffentlichkeit staatlich initiierter Konsultationsprozesse. Sie besagt nicht, dass die dort behandelten Themen, auch wenn sie unter Ausschluss der Öffentlichkeit beraten werden, in den Massenmedien nicht präsent wären. Diese berichten jedoch in Ländern mit geringer Öffentlichkeitsbeteiligung vornehmlich über spektakuläre Ereignisse und Gewaltkonlikte und weniger über die hinter verschlossenen Türen geführten und daher der Berichterstattung nur schwer zugänglichen Verhandlungen und Konsensgespräche.

Ganz offenkundig sind außerparlamentarische, zur Verhandlung, Entscheidungsvorbereitung und nicht selten auch zur faktischen Letztentscheidung regierungsseitig eingerichtete Kommissionen nicht mehr in einem so hohen Maße nicht-öffentlich, wie es noch J. Toulmin Smith in seiner 1849 erschienen, bis heute lesenswerten Monografie „Govern-

ment by commissions illegal and pernicious“ beschrieben hat: „Das Prinzip der Offenheit und Öffentlichkeit (…) wie es unsere grundlegenden Gesetze und Institutionen vorsehen, wird von allen von der Krone eingesetzten Kommissionen direkt verletzt“ (Toulmin Smith 1849, S. 138). Er nennt dies eine „irreguläre, ungesetzliche und bösartige um sich greifende Methode, durch die Falschheiten sich den Platz der Wahrheit anmaßen und letztere nur noch tiefer in den Brunnen sinkt, wo sie verborgen bleibt“ (Toulmin Smith 1849, S. 31). Wie im angelsächsischen Common Law, das Toulmin Smith mit seinen Beispielen aus England, Irland und Australien im Auge hat, bilden Formalität und Publizität auch zentrale Elemente des römischen Rechts, die im Zivilwie im Staatsrecht häufig gemeinsam auftreten. Dies mag zum Teil erklären, dass Informalität landläufig mit NichtÖffentlichkeit assoziiert wird. Daneben sprechen historische Erfahrungen für die Gültigkeit dieses Zusammenhanges. Allerdings scheint sich in jüngerer Zeit ein Trend zu mehr Öffentlichkeit anzubahnen. Dafür dürften vor allem drei Ursachen in Frage kommen:

1. Zum einen lässt sich in der Politik ein allgemeiner Trend zu mehr Transparenz und öffentlicher Behandlung ausmachen. Dies als ein Mehr an deliberativer Demokratie zu deuten, wie es gelegentlich geschieht, wäre allerdings – wenn es um „Governance by Commissions“ geht – nicht unbedingt zutreffend. Vielmehr erweisen sich ad-hoc eingerichtete, gering institutionalisierte Kommissionen und Konsultationsorgane nicht selten als Teil eines modernen Politikmarketings. Es beabsichtigt und bewirkt die Verlagerung politischer Entscheidungen in eine Sphäre propagandistischer Öffentlichkeit, die vor allem der Regierung und ihren Wiederwahlinteressen dienen soll.

2. Ein zweiter Grund für den Bedeutungszuwachs von Kommissionen dürfte in der generell gewachsenen Komplexität politischer Entscheidungen zu suchen sein. Schwierige Sachentscheidungen und Konliktmaterien werden in Vorentscheidersysteme verlagert und so vom unmittelbaren Parteienwettbewerb entkoppelt. Für den auf Strategien der Problemvereinfachung basierenden Parteienwettbewerb werden so komplizierte Sachverhalte in verwertbare Themen und Problemlösungskonzepte aufbereitet, also gewissermaßen „vorverdaut“.

3. Zum dritten kann aufgrund der zunehmenden Komplexität von Entscheidungsmaterien auch ein Informations- und Kompetenzmangel auf Seiten der Parlamente und der politischen Verwaltung die Einrichtung von Kommissionen und außerparlamentarischen Konsultationsorganen begünstigen. Wenn die Inhouse-Expertise des Beamtenapparats nicht mehr ausreicht, fungieren sie als Expertenregierungen für bestimmte Politikfelder. Diese auf administrativer Ebene angesiedelten, zumeist auf Dauer gestellten Beiräte sind nach wie vor durch Nicht-Öffentlichkeit gekennzeichnet. In Deutschland wäre die Reaktorsicherheitskommission ein Beispiel, in den Niederlanden die Institutionen des „Techno-Korporatismus“6 oder die oben vorgestellte LAO-LOM-Konsultationsstruktur.

6 Dazu zählen der Sociaal-Economische Raad, das Central Planbureau oder die Stichting van de Arbeid. Ebenso wie diese über alle Nachkriegsjahrzehnte bestehenden und dabei je nach Zeitumständen unterschiedlich einlussreichen Beratungs- und Beteiligungsorganen sind auch die Konsultationsstrukturen der niederländischen Einwanderer- und Islamintegration rechtlich abgesichert und insofern weit stärker institutionalisiert als der frühere ephemere Korporatismus in Deutschland

Mit dem Formen- und Funktionswandel von außerparlamentarischen Konsultationen und Regierungskommissionen geht es nun nicht mehr um die Depolitisierung und Verlagerung von Entscheidungen auf die nicht-öffentliche politische Hinterbühne. Diese klassische Begründung für solche Auslagerungsprozesse (Toulmin-Smith 1849) hat sich nahezu verkehrt: Einrichtungen wie die Süssmuth-Kommission, der Integrationsgipfel, die Islamkonferenz, die Rürup-Kommission, die Hartz-Kommission, die Herzog-Kommission, der Nationale IT-Gipfel, der Nationalen Ethikrat, der Rat für Nachhaltige Entwicklung, der Deutsche Innovationsrat oder die Ethik-Kommission „Sichere Energieversorgung“ sind nicht zuletzt Instrumente eines öffentlichkeitswirksamen Politikmarketings. Sie unterscheiden sich darin von neo-korporatistischen Konsensgremien, die sie in gewisser Weise ersetzt haben, und ebenso von Beiräten und Expertenkommissionen, die auf administrativer Ebene angesiedelten sind und nicht zuletzt aufgrund ihres höheren Institutionalisierungsgrades fortbestehen. Da der ephemere Korporatismus der Bundesrepublik zu keiner Zeit ähnlich stark institutionalisiert war wie entsprechende Beteiligungsinstitutionen in den Niederlanden, Norwegen oder Österreich, konnte der Formen- und Funktionswandel außerparlamentarischer gesellschaftlicher Interessenvermittlung im deutschen Fall besonders rasch voranschreiten.

  • [1] MIPEX-Index – Institutionalisierungsgrad von Einwanderer-Konsultationen gemessen an deren rechtlicher Absicherung, formelle Vorgaben zur Leitung und Verfahrensweise sowie dem Zugang nach Repräsentativitätskriterien. Die Rohdaten des Migrations- und IntegrationspolitikIndex finden sich auf der MIPEX-Website: mipex.eu/sites/default/files/downloads/ mipexrawdata.xlsx (Gesehen 15.6.2012).
 
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