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2 Forschungsstand zu Metropolregionen zwischen Government und Governance

Nach Benz (2004, S. 16) beschreibt Government das Regierungssystem einer politischen Einheit, während Governance alle Prozesse umfasst, die zwischen Staat und anderen privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren stattfinden. Government ist dabei als hierarchisch zu verstehen, während Entscheidungen in Governance-Netzwerken mehrheitlich in horizontalen Verhandlungsprozessen getroffen werden (Mayntz 2005, S. 15). Der Trend von Government zu Governance beschreibt die Entwicklung, dass Prozesse in solchen Akteursnetzwerken wichtiger für das politische Outcome werden als die Regierungssysteme. In der Literatur herrscht dabei vor allem Uneinigkeit über die Bedeutung von klassischen Regierungen innerhalb dieser Akteursnetzwerke. Während Rhodes (1996) und Sørensen und Torfing (2007) eine schwindende Rolle der Regierung beschreiben, deuten empirische Studien von Jordan und Kollegen (2005) sowie Bell und Park (2006) darauf hin, dass die klassische Regierung weiterhin als zentraler Akteur benötigt wird

– auch in Netzwerkoder Mehrebenengovernance-Strukturen. Die allgemeine Governance Forschung ist demnach weit von einer Konsolidierung entfernt. Dieser Artikel folgt Hooghe und Marks (2003) in einer dichotomen Unterscheidung zwischen Government und Governance. Die von Hooghe und Marks vorgeschlagenen Governance-Typen I: Konsolidierung und II: Komplexe Netzwerke lassen sich zur Veranschaulichung als Government versus Governance bezeichnen. Dies wird zwar der Einbettung von Government als Spezialfall des umfangreicheren Governance Konzepts (Rosenau 1992, S. 4) nicht vollständig gerecht, dient aber dem einfacheren Verständnis der These vom Trend von Government zu Governance. Wird im Folgenden von Government gesprochen, ist somit ein Regime gemeint, in dem durch Wahlen legitimierte Repräsentanten die führende Rolle in hierarchisch strukturierten Entscheidungsprozessen spielen. Governance meint hingegen nicht-institutionalisierte, horizontale Entscheidungsstrukturen in Form von Netzwerken, an denen klassische Regierungsakteure teilhaben, aber ebenso andere öffentliche Akteure, sowie Vertreter aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft an Entscheidungsprozessen beteiligt sind.

Auch in der Metropolregionsforschung wird seit längerem eine Entwicklung von Government zu Governance beschrieben (z. B. Phares 2004; Andrew und Goldsmith 1998). Urbane Regionen sind ein typisches Beispiel für neue politische Räume mit sich ständig verändernden Grenzen, deren institutionelle Entwicklung nicht mit der stetig steigenden Zahl an neuen Aufgaben Schritt halten kann (Kübler 2012; Hoffmann-Martinot und Sellers 2005). Nach einer lang anhaltenden Debatte (für einen Überblick siehe unter anderem Zimmermann und Heinelt 2012; Kübler 2012; Ross und Levine 2012; Lowery 2000; Lefèvre 1998) zwischen Anhängern eines Reform-Ansatzes, der eine Institutionalisierung von Metropolregionen fordert, und Public-Choice Befürwortern, die (vor allem die ökonomischen) Vorteile eigenständiger Subeinheiten hervorheben (Schneider 1991; Tiebout 1956), wird in der neuesten Literatur mehrheitlich von einer neuen Form der regionalen Steuerung, dem New Regionalism (Savitch und Vogel 2000), gesprochen. Dieser schlägt einen mittleren Weg zwischen dem „small is beautiful“ Argument der Public Choice Befürworter, sowie dem Ruf nach einer vollumfänglichen Institutionalisierung des Reform-Ansatzes vor. Er hebt policy-spezifische Kooperationen zwischen verschiedenen Einheiten und Ebenen als Lösung für komplexer werdende regionale Aufgaben hervor, nach dem Konzept der sogenannten „linked functions“ (Savitch und Vogel 2000, S. 165). Die Fokussierung auf lexible Mehrebenenlösungen für politische Steuerung in urbanen Räumen verläuft damit parallel zu der generellen Debatte um die geringer werdende Bedeutung von klassischen politischen Systemen im Vergleich zu Netzwerkstrukturen. Dieser Trend zu „Governance“ in metropolitanen Räumen wurde in den letzten Jahren immer wieder beschrieben (Denters und Rose 2005; Ross und Levine 2012; Phares 2004) – häufig jedoch auf der Basis einzelner nationaler Fallstudien, die keinem systematischen komparativen Forschungsdesign folgen, wie auch Keating (2008, S. 68) kritisiert. Gerade dieses wird in der Urban Governance Forschung daher vermehrt eingefordert (Sellers 2005; Pierre 2005).

Die jüngste Literatur steht einem allgemeinen Governance Trend jedoch zunehmend skeptisch gegenüber. Ganz generell beschreibt Goetz (2008) Governance Prozesse eher als Übergang zur Institutionenbildung, die zur Bewältigung neuer Herausforderungen notwendig werden. In Bezug auf Metropolregionen sprechen Gross und Hambleton (2007, S. 9) von einem möglichen „urban breakdown“, wenn Netzwerkstrukturen nicht von starken Regierungssystemen begleitet werden, die gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern demokratisch verantwortlich sind. Sie fordern daher ein Umdenken derer, die Governance als universelle Lösung für regionale Steuerungsprobleme betrachten.

Dass es sich in Wahrheit nicht um einen Trend, sondern nur um eine mögliche Reaktion auf sich verändernde Grenzen und neue urbane Herausforderungen handeln könnte, wurde auch von Koch (2013) beschrieben. Ähnlich wie Goetz (2008) für die europäische Ebene, bezeichnet er Netzwerk-Governance in Metropolregionen auch als einen Schritt im Rahmen von institutionellen Reformprozessen, und weniger als ein Endresultat. Seine Analyse basiert dabei auf einem Vergleich der Verkehrspolitik in vier Schweizer Metropolregionen, die unterschiedliche Entwicklungen vollzogen haben. Während die regionale Verkehrspolitik in Zürich laut Koch einer Institutionalisierung auf Metropolregionsebene entspricht, haben sich in den anderen Regionen aufgabenspezifische Strukturen entwickelt, während Lausanne am ehesten einem netzwerkorientierten Governance-Modell mit autonomen Gemeinden entspricht. Als Ursachen für die differierenden Entwicklungen identifiziert Koch exogenen Problemdruck (im Fall der Verkehrspolitik handelt es sich um Motorisierung), der sich jedoch nicht in allen Metropolregionen identisch auswirkt, sondern sowohl von einer Pfadabhängigkeit von bestehenden Institutionen und Entscheidungstraditionen, als auch von der lokalen Interpretation des Problems (ökonomisch versus institutionell) abhängt.

Ausgehend von dem dargestellten Forschungsstand in den Bereichen Governance und insbesondere Metropolitan-Governance, wird im Folgenden ähnlich zu Koch (2013) die tatsächliche Entwicklung der Institutionen und Governance-Strukturen in Metropolregionen empirisch erfasst. Durch ein international vergleichendes Design können jedoch mehr Kontextfaktoren berücksichtigt und generelle Entwicklungen unabhängig vom nationalen Umfeld identifiziert werden.

Den Ausgangspunkt bildet die Annahme, dass Metropolregionen nicht alle dem gleichen Trend folgen, sondern individuell und in Abhängigkeit von lokalen Kontextfaktoren, institutionalisierte und weniger institutionalisierte Entscheidungssysteme entwickeln. Damit schließt dieser Artikel an die jüngere Governance Literatur an, die zunehmend skeptisch gegenüber Governance als „one-fits-all“-Lösung für neue Herausforderungen wie Globalisierung, Europäisierung und Regionalisierung eingestellt ist. Der vorliegende Artikel geht somit von folgender Hypothese H aus:

H: Es gibt keinen einheitlichen Trend von Government zu Governance, sondern verschiedene Entwicklungsmuster von regionalen politischen Steuerungssystemen.

Wenn es keinen einheitlichen Trend gibt, welche Varianten sind demnach zu erwarten? Hier müssen wir nicht vom leeren Blatt starten, sondern können von bestehenden Typologien der Urban Governance-Forschung ausgehen. Savitch und Vogel (2000, S. 165) schlagen in ihrem Konzept des New Regionalism fünf Typen vor, die als Skala von Governance zu Government interpretiert werden kann: Public Choice, Komplexe Netzwerke, funktionale Koordination, Mehrebenen und Konsolidierung. Kübler und Schwab (2007) greifen diese Einteilung auf und fassen sie entsprechend der Governance Typen I und II nach Hooghe und Marks (2003) in institutionalisierte Entscheidungsstrukturen (Typ I: Konsolidierung, Mehrebenen), sowie netzwerkorientierte Ansätze (Typ II: Komplexe Netzwerke und funktionale Koordination) zusammen. Koch (2013, S. 402) geht wiederum von den vorliegenden Typen aus, verwendet aber statt dem Mehrebenenansatz den Begriff der lokalen Regierungen als Ausprägung von Public Choice, sowie die Bezeichnung der aufgabenspezifischen Regierungen anstelle der funktionalen Koordination. Nur für die Netzwerkkategorie verwendet er explizit den Begriff Governance, die anderen drei Typen werden als unterschiedliche Arten von Government verortet.

Die drei dargestellten Typologien von Entscheidungsstrukturen in Metropolregionen lassen jedoch einen Aspekt vermissen, der für die hier vorliegende Hypothese aufgrund ihrer zeitlichen Komponente maßgeblich erscheint und von Ross und Levine (2012, S. 236) aufgegriffen wird. Es handelt sich um die Bedeutung und Entwicklung bereits bestehender Institutionen in verschiedenen Entscheidungsstrukturen. Im Fall von Met-

Tab. 1: Typologie metropolitaner Entscheidungsstrukturen. (Quelle: Eigene Darstellung aufbauend auf Ross und Levine (2012); Koch (2013); Kübler und Schwab (2007))

Government versus Governance

ropolitaninstitutionen unterscheiden Ross und Levine etwa zwischen dem alten Metropolitanismus, der entweder umliegende Regionen an bestehende Strukturen anschließt (Annexion) oder bestehende Einheiten zusammenlegt (City-County Konsolidierung). Auf der anderen Seite steht der neue Metropolitanismus, der unabhängig von bestehenden Einheiten eine neue Entscheidungsebene einführt, die alle politischen Einheiten umfasst, die durch wirtschaftliche Verknüpfungen oder Pendlerströme zu einer neuen, übergeordneten geopolitischen Einheit gehören.

Aufbauend auf diese Unterscheidung nach der Rolle der neuen und alten Institutionen in Metropolregionen, wird in Tab. 1 eine Typologie metropolitaner Entscheidungsstrukturen vorgeschlagen, die auf unterschiedliche Dynamiken in Metropolregionen eingeht. Auf diese Weise wird die in der zentralen Hypothese enthaltene zeitliche Komponente stärker berücksichtigt. Die Kategorien des New und Old Government folgen eng der Beschreibung durch Ross und Levine (2012). Das New Government ist die Institutionalisierung (oder auch Konsolidierung) der Metropolregion durch eine neu geschaffene Ebene, ausgelöst durch einen Problemdruck, der von bestehenden Einheiten nicht bewältigt werden kann. Im Old Government ist es hingegen möglich, durch eine Aufgabenumverteilung an niedrige oder höhere Ebenen ausreichend Problemlösungskapazitäten aufzubringen. Eine Annexion wäre bei sonstiger Beibehaltung der politischen Strukturen dem Old Government zuzuordnen, eine Konsolidierung durch eine neue Institution dem New Government.

Parallel werden ebenfalls zwei Governance Typen entworfen. Die New Governance steht für den berühmten Trend von Government zu Governance, da bestehende Institutionen an Bedeutung verlieren, während Kooperationen mit anderen Akteuren in Netzwerken wichtiger werden. Im Typ der Old Governance ist kooperatives Entscheiden hingegen bereits verankert und Netzwerke aus bestehenden Institutionen auf verschiedenen Ebenen, sowie mit anderen Akteuren sind keine neue Erscheinung. Wiederum ist zu erwarten, dass die New Governance als Folge von zunehmenden Problemen auf regionaler Ebene entsteht, die sich jedoch auf spezifische Bereiche beschränken und daher keine übergeordnete neue Institution erfordern. In der Old Governance ist das Entscheidungssystem hingegen bereits traditionell lexibel und muss daher (bisher) kaum Anpassung leisten.

Neben der grundsätzlichen Unterscheidung zwischen Governance und Government als Entscheidungsnetzwerk versus Dominanz des Regierungssystems, wird also jeweils differenziert, ob diese Systeme sich als Folge von Problemdruck entwickelt haben (New) und somit überhaupt von einem Trend gesprochen werden kann, oder ob die regionalen politischen Systeme trotz Globalisierung und Europäisierung stabil geblieben sind (Old). Lassen sich Beispiele für alle Formen der dargestellten Typologie finden, ist dies ein erster Hinweis, dass es keinen einheitlichen Trend hin zu einer neuen Governance gibt. Neben der Untersuchung dieser generellen These deuten die Spalte „Ursachen“ und die von Koch (2013) vorgeschlagenen Kontextfaktoren daraufhin, dass es vielmehr von Bedeutung ist, lokale und nationale Bedingungen für unterschiedliche metropolitane Entwicklungen anzuschauen. Da oftmals von einer allgemeinen Entwicklung von sich aulösenden Regierungssystemen ausgegangen wird, haben gerade die Kontextfaktoren, die zu verschiedenen (regionalen) politischen Systemen führen können, bisher wenig Beachtung erhalten. Wenn das Ergebnis überall gleich ist, so die Annahme, sind neben den generellen Ursachen wie der Globalisierung und Europäisierung, sowie der zunehmenden Bedeutung von Wirtschaft und Zivilgesellschaft, keine weiteren lokalen Aspekte zu berücksichtigen. Neben Koch (2013) haben sich vor allem Zimmermann und Heinelt (2012) mit Bezug auf Deutschland mit der Frage auseinander gesetzt, welche Ursachen unterschiedliche Entwicklungen von Metropolregionen im gleichen Land haben und auch hier soll die fol-

gende Hypothese K zu der Bedeutung von Kontextfaktoren geprüft werden:

K: Die Entwicklung von metropolitanen Entscheidungsstrukturen wird von Pfadabhängigkeit hinsichtlich der geopolitischen Lage und des nationalen Kontexts, sowie von der lokalen Problemdynamik geprägt.

Die geopolitische Lage meint in diesem Fall sowohl bestehende Institutionen auf verschiedenen politischen Ebenen, sowie inwieweit sich die Grenzen bestehender politischer Einheiten mit denen der neu entstehenden Metropolregion decken. Dieser Aspekt knüpft an Ross und Levine (2012, S. 236) an, die wie oben dargestellt verschiedene Varianten der institutionellen Entwicklung von Metropolregionen in Abhängigkeit von bestehenden Institutionen und Ebenen aufzeigen. Gibt es bereits eine politische Ebene, die nahezu den Grenzen der Metropolregion entspricht, ist eher an eine Umverteilung der Aufgaben an diese bestehende Ebene zu denken als an eine neu zu gründende Institution. Zimmermann und Heinelt (2012, S. 114) schlagen neben den institutionellen Rahmenbedingungen auch eine Unterscheidung zwischen einem mono- und polyzentrischem Charakter einer Region vor, finden innerhalb Deutschland aber keine Evidenz für einen Zusammenhang mit der Institutionalisierung einer Region.

Ebenso ist der nationale Kontext relevant, da der Föderalismus regionalen Lösungen generell offener gegenüber steht als zentralistische Systeme. Letztere mischen sich demgegenüber häufiger direkt in regionale Politik ein, was hinsichtlich lokaler Ökonomie und Demokratie als umstrittene Maßnahme gilt (Sellers und Kwak 2011; Gurr und King 1987). Auch Heinelt und Kübler (2005, S. 190) nennen unterschiedliche vertikale Regierungsstrukturen als relevanten Erklärungsfaktor für die institutionelle Entwicklung von Metropolregionen in verschiedenen Ländern, insbesondere positive oder negative Anreize von höheren Ebenen.

Zuletzt ist die Problemdynamik entscheidend. Wird ein Problem als regionale Herausforderung aufgefasst, das nicht allein von einzelnen Gemeinden gelöst werden kann, entstehen eher neue Institutionen als wenn etwa ökonomische Aspekte im Vordergrund stehen, die eine zusätzliche Behörde vermeiden wollen (Koch 2013). Zimmermann und Heinelt (2012, S. 139) führen diese Ursache unter „Aufbrechen verharschter Akteurskonstellationen“ und nennen unter anderem die Wirtschaftskrise in Stuttgart und die EXPO in Hannover als Anstöße für die Bildung einer Metropolinstitution, was auf policy-spezifische Ereignisse hindeutet, die ein Institutionalisierungsmotor, oder auch eine -bremse sein können.

 
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