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Informelles Regieren in der europäischen Asylpolitik

Zusammenfassung: Nationale Entscheidungen im Politikfeld Asyl beruhen zum großen Teil auf informeller Kooperation zwischen den Asylbehörden verschiedener europäischer Länder. Auf der Grundlage von Interviews und Beobachtung werden Konditionen identifiziert, unter denen informelle, zwischenstaatliche Kooperation in der Asylpolitik stattfindet. Kooperation ist zu erwarten, wenn Länder (oder nationale Asylverwaltungen) Probleme und Lösungen teilen, eine ähnliche Geschichte des nationalen Aufbaus der Asylbehörden erfahren haben, sowie Gemeinsamkeiten in Verwaltungsstruktur und Sprache aufweisen. Informelles Regieren verfährt nach einer Anzahl von Regeln. Sobald diese Regeln nicht mehr eingehalten werden (können), wird Formalisierung notwendig. Drei Fallbeispiele veranschaulichen die theoretischen Überlegungen und zeigen den Weg in Richtung zunehmender Formalität auf.

Schlüsselwörter: Flüchtlingspolitik • Informelles Regieren • Europäische Studien • Asylpolitik

Informal governance in European asylum policy

Abstract: Asylum policy decisions by the states are largely founded on informal cooperation between the asylum authorities of different European countries. Based on interviews and observations the author identifies conditions for informal transnational cooperation on asylum policy to take place. It is argued that cooperation most likely occurs when countries (or rather their national asylum authorities) share problems and solutions, have a similar history regarding the creation of asylum authorities and have a similar language and administrative structures. Informal governance proceeds according to a number of rules. As soon as these rules are (or can) no longer be adhered to, they have to be formalized. Three case studies illustrate the theoretical assumptions and show that European asylum governance is progressing towards more formal regulations.

Keywords: Refugee policy • Informal governance • European studies • Asylum policy

1 Einleitung

Formelle Entscheidungsfindung kommt nicht ohne informelle Prozesse aus. Dies wird in der Literatur zur Institutionenanalyse zwar seit langem gewürdigt, allerdings gibt es wenige systematische Studien zu diesem Thema. Eine Ausnahme bilden Helmke und Levitsky (2004), die sich mit dem Verhältnis zwischen informellen und formellen Institutionen auseinandersetzen. Christiansen und Neuhold (2012) vereinen in ihrem International Handbook on Informal Governance Beiträge, die normative und politikfeldspezifische Aspekte informellen Regierens behandeln. Die vorliegende Analyse leistet einen wichtigen empirischen Beitrag, da sie sich mit einem Politikfeld beschäftigt, welches bisher keine Beachtung in der entsprechenden wissenschaftlichen Diskussion gefunden hat. Untersucht werden informelle Governance-Prozesse im Politikfeld Asyl, insbesondere im transnationalen, europäischen Kontext. Eine Betrachtung ist nicht nur aus wissenschaftlicher Perspektive überfällig, sondern auch gesellschaftspolitisch relevant. Informelles Regieren beinhaltet per se eine hohe normative Sprengkraft, denn diese GovernanceProzesse werden häufig mit Fragen der demokratischen Legitimation und Legitimität gleichgesetzt. Der Beitrag beschäftigt sich nicht mit diesen Fragen, da jeder normativen Diskussion eine grundlegende Analyse der infrage gestellten Prozesse vorangehen muss. Insofern liegt der Fokus – bezugnehmend auf die Leitfragen des Sonderhefts – auf der Analyse informeller Praktiken und Regeln, die sich im politischen Entscheidungsprozess herausgebildet haben. Argumentiert wird, dass sich die Formen informellen Regierens an einer Reihe institutioneller und historischer Faktoren festmachen lassen. Die klassische Entwicklung von Government zu Governance hat sich auch in der Asylpolitik vollzogen. In den letzten Jahren sehen wir allerdings eine zunehmende Formalisierung der Governance-Strukturen, im Gegensatz zur informellen Governance der neunziger Jahre.

Auf europäischer und internationaler Ebene wird das Regieren im Bereich Asyl durch ein Nebeneinander von formellen und informellen Praktiken bestimmt (Vink und Engelmann 2012). Vor allem auf europäischer Ebene, die sehr lange durch zwischenstaatliche statt supranationaler Entscheidungsfindung bestimmt war, gehört informelles Regieren zum Tagesgeschäft. Der informelle Austausch zwischen nationalen Asylagenturen bestimmt bis heute die Asylkooperation in Europa. Um dies zu veranschaulichen beschäftigt sich der Artikel mit dem Austausch von Herkunftslandinformationen (country of origin information, COI) zwischen den Asylagenturen verschiedener EU-Mitgliedsstaaten. Im Mittelpunkt steht die Frage, unter welchen Bedingungen informelles Regieren im Politikfeld Asyl funktioniert. Die zentralen Akteure sind nicht die europäischen Staaten, sondern deren nationale Asylbehörden. Damit wird dem wesentlichen Gedanken in der relevanten Literatur (Simonis et al. 2007, S. 155–156) Rechnung getragen, wonach der Nationalstaat als dominierender Referenzpunkt in der vergleichenden politikwissenschaftlichen Debatte zu relativieren ist. Vielmehr geht es im Sinne der Mehrebenenanalyse um Entscheidungen, die auf subnationaler (innerhalb der Asylbehörden) und transnationaler (zwischen den Asylbehörden verschiedener europäischer Länder) Ebene getroffen werden. Entsprechend beginnt dieser Beitrag mit der Annahme, dass im Politikfeld Asyl ein Wandel von Government zu Governance stattgefunden hat. Entscheidungen werden nicht mehr vorrangig durch die autoritative Regulierung des hierarchischen Staates getroffen, sondern auf Basis horizontaler Entscheidungsstrukturen in Form von Netzwerken und mithilfe des Zusammenwirkens der Akteure des politisch-administrativen Systems (Benz und Dose 2010). Dennoch bleibt die Dominanz des Regierungssystems erhalten[1]. Zivilgesellschaftliche oder private Akteure spielen eine untergeordnete Rolle. Die Exekutive steht im Mittelpunkt sowie jene nationalen (Asyl-) Agenturen, die sich – häufig auf informellem Weg – mit der Implementierung und Vorbereitung von Politik beschäftigen (Lauth 2007, S. 25).

Da Asylagenturen Teil der öffentlichen Verwaltungen sind, beschäftigt sich der Beitrag sowohl mit informellem Regieren als auch mit informellem Verwaltungshandeln und ordnet sich in die Literatur zu Verwaltungspolitik und Governance ein (Jann und Wegrich 2004; Bogumil und Jann 2009). Diese Verwaltungen werden nicht im nationalen, sondern im europäischen Kontext betrachtet. Die Mechanismen informellen Regierens (oder Verwaltens) werden vorrangig im transnationalen (europäischen) Raum analysiert. Damit steht die transnationale Zusammenarbeit zwischen den nationalen Asylverwaltungen im Mittelpunkt, nicht ihre Entwicklung im jeweiligen nationalen Kontext[2]. Die Literatur, die sich mit den Auswirkungen zwischenstaatlicher Kooperation beschäftigt (zum Beispiel in den Themenfeldern Europäisierung, Politikdiffusion), wird nicht berücksichtigt, da nicht untersucht wird, wie sich Kooperation auf nationale Politikentscheidungen auswirkt. Ziel dieses Beitrags ist ein vorangehender Schritt: die Bedingungen, unter denen informelles Regieren im Politikfeld Asyl geschieht, zu analysieren und die Mechanismen offenzulegen.

Das Beispiel der COI-Kooperation wurde aus zwei Gründen gewählt: Zum einen beruht jede Entscheidung im Asylverfahren auf der Einschätzung von Herkunftslandinformationen. Asylpolitische Entscheidungen werden mittlerweile teils für ganze Bevölkerungsgruppen getroffen

[3]:

• Dokumentenrecherche: Online- und Ofline-Dokumentationen zur Funktionsweise verschiedener informeller Gremien, inklusive Gesprächsprotokollen, Handnotizen und Berichterstattung über COI-Kooperation.

• Nicht-teilnehmende Beobachtung bei COI-Kooperationsveranstaltungen, in deren

Rahmen die Teilnehmerländer (zum Beispiel die Sicherheitssituation im Land X) oder themenspezifische (zum Beispiel den Umgang mit Rückführungen bei geschlechtsspezifischer Verfolgung) Herkunftslandinformationen austauschen.

• Experten-Interviews: Teilstrukturierte Leitfaden-Interviews wurden am Rande von

COI-Kooperationsveranstaltungen oder am Arbeitsplatz des Experten geführt. Die Interviewpartner erfüllen Funktionen als EU-Beamte, Verantwortliche in den ständigen Vertretungen bei der EU sowie als Leiter und Experten in nationalen Asylbehörden der folgenden Länder: Dänemark, Deutschland, Großbritannien, Luxemburg, Niederlande und Österreich. Die Befragten wurden aufgrund ihrer Eigenschaft als Experten für COI-Kooperation ausgesucht. Die untersuchten Länder wurden ausgewählt, da sie in der informellen COI-Zusammenarbeit die Aktivsten sind. Im letzten Teil des Beitrags werden zum Vergleich die süd- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten herangezogen, deren zunehmendes Interesse an informeller COI-Kooperation zu deren Formalisierung beigetragen hat.

  • [1] Der Beitrag von Anna Christmann in diesem Sonderheft bezeichnet diesen Governance-Typ als Old Governance, die traditionelle interne und externe Kooperation bestehender Regierungstypen, in welcher politische Einheiten miteinander kooperieren – im Gegensatz zu New Governance, wonach bestehende Regierungsstrukturen aufgelöst werden, bestehende politische Institutionen an Bedeutung verlieren und neue Akteure an Bedeutung gewinnen.
  • [2] Inwieweit Regieren und Governance in Bezug auf die EU begriflich gefasst werden können, haben Jachtenfuchs und Kohler-Koch (2004) analysiert.
  • [3] Siehe zum Beispiel Costello (2005) zur Zunnahme politischer Entscheidungen bezüglich sicherer Drittstaaten und sicherer Herkunftsstaaten. Sie beruhen auf Einschätzungen zur Sicherheitslage im Herkunftsland. Somit gibt es im Grunde kein asylspezifisches Thema, welches ähnlich grundlegende Auswirkungen auf Asylpolitik und Asylrecht hat wie die COI-Kooperation. Zum anderen wurde die COI-Kooperation aus aktuellem Anlass gewählt. Funktionierte COI-Kooperation in den achtziger und neunziger Jahren vor allem auf informeller Ebene sowie zwischen nord- und westeuropäischen EU-Mitgliedsstaaten, so hat sich dies in den letzten Jahren grundlegend verändert. Im Zuge des wachsenden Harmonisierungsdrucks und des angestrebten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems4 kam es zu einer fortschreitenden Formalisierung. Die aktuellste und vielleicht einschneidendste Entwicklung in dieser Hinsicht war die Gründung einer europäischen Asylagentur (European Asylum Support Office, EASO) im Jahr 2010. Eine ihrer zentralen Aufgaben ist die Erleichterung der europäischen COI-Kooperation. Da die COI-Kooperation bis zu Beginn der 2000er Jahre überwiegend informell verlief und erst seit wenigen Jahren formalisiert wird, bietet sie ein interessantes Beispiel, um die Bedingungen und Charakteristika informellen Regierens zu untersuchen.

    Im Folgenden werden unter Zuhilfenahme der Literatur zu informellen Institutionen (Helmke und Levitsky 2004) und informeller Governance (Christiansen und Neuhold 2012; Christiansen et al. 2003; Benz und Dose 2010) Konditionen identifiziert, unter denen informelle zwischenstaatliche Kooperation in der Asylpolitik stattfindet. Argumentiert wird, dass Kooperation vor allem dort besteht, wo Länder (oder nationale Asylverwaltungen) Probleme und Lösungen teilen, eine ähnliche Geschichte des nationalen Aufbaus der Asylbehörden erfahren haben, sowie Gemeinsamkeiten in Verwaltungsstruktur und Sprache aufweisen. Informelles Regieren verfährt nach einer Anzahl von Regeln. Sobald diese Regeln nicht mehr eingehalten werden (können), wird Formalisierung notwendig. Formalisierung dient vor allem denjenigen Akteuren, die – aus verschiedenen Gründen – nicht nach den informellen Regeln ‚spielen' können. Die zunehmende Formalisierung der EU-Asylpolitik lässt sich insbesondere durch zwei Faktoren erklären: erstens der Ausreizung des informellen Systems durch Staaten, die oben genannte Kriterien nicht erfüllen, und zweitens durch ein grundsätzliches Interesse der EU-Institutionen, alle Staaten zu ähnlichen Standards zu bewegen (Entwicklung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems). Der vorliegende Beitrag ist komparativ angelegt und vergleicht verschiedene Ebenen der politischen Koordination (bilateral vs. multilateral, international vs. europäisch) und deren Grad der Formalisierung. Die Analyse informeller Praktiken und Regeln in der zwischenstaatlichen Asylkooperation beruht im Wesentlichen auf drei Quellen

    {{ Die Datensammlung fand im Zeitraum Januar 2010 bis Juni 2012 statt.
 
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