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2 Theoretische Überlegungen: Entstehung und Konditionen informellen Regierens

Die Konzeptualisierung informellen Regierens folgt Christiansen, Follesdal und Piattoni, die es im Kontext der Forschung zur europäischen Integration definieren als „… the operation of networks of individual and collective, public and private actors pursuing common goals – which lead to cooperation, patterned relations and public decisions – through regular though non-codified and not publicly sanctioned exchanges“ (2003, S. 7).6 Informelles Regieren besteht demnach aus zwei Elementen: erstens dem nicht kodifizierten Austausch, das heißt es gibt keine formellen oder geschriebenen Regeln, die das Verhalten der beteiligten Akteure bestimmen (Helmke und Levitsky 2004, S. 727; Lauth 2012,

S. 47). Formelle Regeln existieren nicht, weil der Austausch illegitim ist oder weil sich die Regeln noch in einem Formalisierungsprozess befinden (Christiansen et al. 2003,

S. 7). Während formelle Institutionen durch den Staat (oder eine andere überragende Entität) garantiert sind, gründen sich informelle Institutionen lediglich auf ihre Existenz und Effektivität. Zweitens bestehen Sanktionsmöglichkeiten (im Sinne einer Bestrafung für zum Beispiel das Nichteinhalten bestimmter Regeln) lediglich im Rahmen sozialer Mechanismen, zum Beispiel in Form von Gruppendruck, Reputationsverlust oder dem verweigerten Zugang zu den für die Gemeinschaft relevanten Gütern (Lauth 2007; Christiansen et al. 2003).

Wie entstehen nun informelle Institutionen? Die naheliegendste Erklärung folgt einer funktionalistischen Logik – informelle Strukturen werden geschaffen, weil ihre formellen Gegenspieler nicht ausreichend sind. Grundsätzlich legen formelle Institutionen die generellen Rahmenbedingungen fest; sie können allerdings unmöglich alle Eventualitäten regeln. Aus diesem Grund etablieren die in den formellen Institutionen organisierten Akteure eine Reihe weiterer Regeln und Verhaltensweisen, die ihre Arbeit effizienter machen oder Probleme behandeln, die formelle Institutionen nicht lösen können (Helmke und Levitsky 2004, S. 730). Im Politikfeld Asyl ist dies eine zentrale Erklärung für die Entstehung informellen Regierens. Kooperation im Bereich Asyl war anfangs insbesondere durch das Auftreten sogenannter Spillover-Effekte motiviert. Die Schengener Abkommen von 1985 und 1990/1995– wohlgemerkt außerhalb der Strukturen und Verträge der EG/ EU entstanden und erst mit Amsterdam in die Verträge eingegliedert – erlaubten den freien Personenverkehr innerhalb der Europäischen Union sowie die schrittweise Abschaffung der innereuropäischen Grenzkontrollen. Allerdings konnten sich damit auch Personen frei in der EU bewegen, deren Bewegungsfreiheit die europäischen Regierungen eingeschränkt sehen wollten. Dazu gehörten neben Straftätern und Terrorverdächtigen auch Asylbewerber. Somit führte die Integration in anderen Politikbereichen Mitte der achtziger Jahre zu einem zunehmenden Wunsch nach Kooperation in den Bereichen innere Sicherheit, Terrorismus und Migration (Monar 2001). Die formalen EG-Strukturen waren aber bei weitem nicht hinreichend ausgebildet, dass sie dieses Bedürfnis befriedigen konnten. Stattdessen bemühten sich die interessierten Mitgliedsstaaten darum, informelle Strukturen in Form von Ad-hoc-Arbeitsgruppen zu bilden und so dazu beizutragen, die Migrationspolitik auf die europäische Agenda zu heben. Die Etablierung dieser Strukturen scheint aus rationaler Sicht die logischste, weil effizienteste Möglichkeit, mit den unerwünschten Nebeneffekten der fortschreitenden europäischen Integration umzugehen. Regierungen in Europa begannen zur selben Zeit, zu der sie die Schengener Abkommen aushandelten, damit, nationale Asylsysteme – Verwaltungen zur Aufnahme von Asylbewerbern und zur Bestimmung ihres Anspruchs auf einen Flüchtlingsstatus – zu etablieren und auszubauen. Von Beginn an war der Aufbau dieser Institutionen durch einen regen Austausch zwischen einzelnen Mitgliedsstaaten bestimmt. Er fand informell statt, da die formalen (EG-) Strukturen mit anderen Prozessen beschäftigt waren. Dieses Vorantreiben der informellen, strategischen Kooperation lässt sich ebenso in anderen Politikbereichen, zum Beispiel in der EU-Außenpolitik, erkennen. Auch hier gibt es Themenfelder, die nicht für alle Mitgliedsstaaten dieselbe Relevanz haben. Aus Gründen der Effektivität wird der informelle Austausch zwischen einzelnen Staaten gefördert, da die vorhandenen EU-Strukturen diesen Austausch nicht ermöglichen (Justaert und Keukeleire 2012, S. 442–443).

Diese klassisch funktionalistische Erklärung ist nicht ausreichend, um die Entstehung informeller Institutionen hinreichend zu begründen. Helmke und Levitsky (2004) nennen zwei weitere Mechanismen, die im Folgenden erläutert werden: Informelle Institutionen werden von Akteuren geschaffen, die formale Lösungen vorziehen, diese aber nicht erreichen können (Helmke und Levitsky 2004, S. 730). Auch dieser Mechanismus ist für das Politikfeld Asyl relevant. Im Bereich Migration und Asyl gab es seit jeher eine Vielzahl von Versuchen, verbindliche Regeln zu verabschieden. Allerdings war die europäische Asylpolitik lange Zeit ausschließlich zwischenstaatlich (statt supranational) geregelt. Viele Jahre sind zwischen den ersten Vorschlägen für einheitliche europäische Regelungen und ihrer eigentlichen Verabschiedung vergangen. Zwei Beispiele seien an dieser Stelle aufgegriffen: Die EG-Mitgliedsländer benötigten über zehn Jahre, um sich vom ersten Schengener Abkommen (Regelung des freien Personenverkehrs, 1985) bis zur Inkraftsetzung im Jahr 1995 (Schengener Durchführungsübereinkommen) zu einigen. Andere Bemühungen, einheitliche Standards zu schaffen, blieben bis heute ohne Erfolg. Zum Beispiel versuchten einige EU-Mitgliedsstaaten bereits 1992 eine europaweite Liste sicherer Herkunftsstaaten zu verabschieden[1]. Damals stießen sie auf viel Widerstand. Im Rahmen der Verhandlungen zur Asylverfahrensrichtlinie (2000–2005) wurde ein erneuter Versuch unternommen, solch eine Liste zu verabschieden, letztlich ohne Erfolg. Die Vermutung liegt nahe, dass im Politikfeld Asyl informelle Institutionen gegründet wurden, um schwierige Verhandlungen zu Themen voranzutreiben, die (noch) nicht harmonisiert worden sind (Oelgemöller 2011).

Schließlich schaffen Akteure informelle Institutionen, um Ziele zu verfolgen, die (noch) nicht öffentlich akzeptiert sind (Helmke und Levitsky 2004, S. 730). Mit Blick auf informelles Regieren in Europa bezieht sich dieses Argument auf Putnams Zwei-Ebenen-Spiel (Putnam 1988): Zwischenstaatliche, informelle Institutionen werden gegründet, weil die beteiligten Akteure Aktivitäten vorantreiben, die der öffentlichen Kritik im eigenen Land nicht standhalten würden. Hierbei geht es nicht um illegale Aktivitäten (welche die Definition von Helmke und Levitsky nicht ausschließt), sondern um solche, die innerstaatlich eine starke oppositionelle Reaktion hervorrufen würden. Damit können Akteure, die informelle den formalen Foren vorziehen, bis zu einem gewissen Grad der politischen Sprengkraft von Asylthemen im eigenen Land entgehen.

Bezugnehmend auf die Leitfragen des Sonderhefts genügt es nicht, die Gründe für die Entstehung informeller Institutionen darzulegen. Zusätzlich gilt es die Konditionen und Mechanismen zu betrachten, unter denen diese funktionieren. Im nächsten Abschnitt wird allerdings zuerst das Anwendungsbeispiel der COI-Kooperation erläutert.

  • [1] Als sichere Herkunftsstaaten werden Staaten bezeichnet, in denen vermutlich grundsätzlich keine Verfolgung besteht. Asylbewerber aus Staaten von dieser Liste könnten dann nur unter erschwerten Bedingungen (unter anderem höhere Beweislast und kürzere Rechtsmittelfristen) Schutz in einem europäischen Land beantragen (siehe auch ELENA 2005).
 
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