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3 Die Relevanz von Herkunftslandinformationen (COI) und die Rolle nationaler Asylbehörden

Herkunftslandinformationen spielen eine zentrale Rolle in jedem Asylverfahren. Nachdem der Asylbewerber einen Antrag auf Flüchtlingsschutz gestellt hat, ist es die Aufgabe der Asylbehörden festzustellen, ob der Antragsteller unter das Rückschiebungsverbot (Refoulement-Verbot) fällt. Dieses Kernprinzip des internationalen Flüchtlingsrechts besagt, dass eine Person nicht in ein Land zurückgeschickt werden darf, wenn ihr Leben dort gefährdet ist. Dieses Prinzip findet sich in internationalen Verträgen (Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und ergänzende Verträge) sowie in europäischen Menschenrechtsverträgen (Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention) und in den meisten nationalen Asylgesetzgebungen. Um festzustellen, ob eine Person zurückgeschickt werden kann oder nicht, benötigt die darüber zu befindende Behörde Informationen über das Herkunftsland, sogenannte Herkunftslandinformationen (country of origin information, COI)[1]. COI sind ein zentraler Bestandteil des Asylverfahrens und nicht nur für die zuständige Asylbehörde, sondern auch für den Asylbewerber selbst bzw. seinen Rechtsbeistand und Gerichte notwendig.9 Eine der zentralen Aufgaben der nationalen Asylbehörden ist es, COI zu sammeln und für die Entscheider zur Verfügung zu stellen. Die benötigten Informationen sind vielfältig und umfassen beispielsweise:

• Länderinformationen (zum Beispiel über die Sicherheitslage in einem bestimmten Gebiet des Landes)

• Themenspezifische Informationen (zum Beispiel zu Ehebräuchen, Gefängnisstandards usw.)

• Individuelle Informationen, die den Asylbewerber direkt betreffen (zum Beispiel:

Werden gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaften grundsätzlich angefeindet und wird der Betreffende als in einer gleichgeschlechtlichen Partnerschaft Lebende auch tatsächlich angefeindet) (ICMPD 2006, S. 9).

COI spielen im Asylverfahren eine zentrale Rolle, sie sind aber auch politikrelevant, da sich Politikentscheidungen zunehmend an ganze Bevölkerungsgruppen oder Teile eines Staatsgebiets richten. Beispielsweise betrachtet Deutschland Senegal und Ghana als sichere Herkunftsstaaten (Artikel 29 Asylverfahrensgesetz), das heißt man geht davon aus, dass in diesen Ländern grundsätzlich keine Gefahr besteht und Asylbewerber somit keinen Anspruch auf Flüchtlingsschutz haben. In Deutschland ist es für Asylbewerber aus diesen Ländern schwieriger, die Behörden von einer tatsächlichen Verfolgung (und damit einem Grund, in Deutschland Schutz zu erhalten) zu überzeugen. Ähnliche und zum Teil noch sehr viel restriktivere Praktiken bestehen in einer Vielzahl europäischer Länder (ELENA 2005).

Der vorliegende Beitrag fokussiert die Kooperation zwischen COI-Behörden einzelner europäischer Länder. Das Asylverfahren mag in den Ländern unterschiedlich ablaufen, die Art der benötigten Informationen ist aber ähnlich (UNHCR 2004, S. 2). Wo COI-Behörden innerhalb der Asylverwaltung bestehen, sind diese relativ ähnlich aufgebaut. Das Mandat umfasst die Sammlung von Informationen zur Situation in den Herkunftsländern. Dies geschieht mithilfe unterschiedlicher Quellen (nationaler und internationaler, öffentlich zugänglicher und restriktiver, Informationen von Regierungen oder Nichtregierungsorganisationen). Einige Länder, wie Frankreich, Österreich oder Dänemark, verfügen über die Kapazitäten eigene COI zu sammeln, da sie Fact Finding Missionen nach Afghanistan, Somalia oder in andere Herkunftsländer unternehmen können. Andere Länder wie Luxemburg stützen sich lediglich auf sekundäre COI, die von anderen Ländern oder beispielsweise NGOs gesammelt wurden.

Die Aufgaben der Asylbehörden sind in den letzten Jahren enorm gewachsen. Die meisten europäischen Länder haben seit den achtziger Jahren einen erheblichen Zuwachs an Asylbewerbern erfahren. Die Schutzsuchenden kommen aus immer mehr Ländern. Das Beispiel Großbritanniens veranschaulicht den zusätzlichen Arbeitsaufwand, der für die COI-Behörden entstanden ist:

In 1988 the United Kingdom received approximately 4,000 asylum applications per annum from a relatively small number of countries. By comparison, almost 80,000 asylum applications were processed in 2001. At the same time the range of countries of origin has become broader and the patterns of lows less predictable. Counter-intuitive lows mean recipient countries need to be aware of social and political conditions in countries with which they have previously been less familiar. In addition asylum seekers are able to move more quickly from country of origin to country of claim making the timeliness of information increasingly important. (UK Home Office 2003, S. 1)

Dieser wachsende Druck erklärt, warum Asylagenturen eigene COI-Behörden aufbauen mussten. Er erklärt außerdem, warum sich der Trend von Government zu Governance

im untersuchten Beispiel beobachten lässt. Das Politikfeld Asyl belegt wie kein zweites, dass nationale Grenzen im Zuge von Globalisierung und Europäisierung an Bedeutung verlieren. Die asylpolitischen Entscheidungen eines europäischen Landes haben grobe Auswirkungen auf andere Länder.

Der Trend von Government zu Governance wird vor allem darin deutlich, dass die Sammlung und Interpretation von Herkunftslandinformationen nicht mehr durch die autoritative Regulierung eines hierarchischen Staates bestimmt wird, sondern durch Prozesse des Steuerns und Regulierens über staatliche Grenzen hinaus (Benz 2004, S. 25). Im Anwendungsbeispiel bedeutet dies, dass zusätzlich zur nationalen Sammlung von COI

– und zentral für die Argumentation in diesem Beitrag – Herkunftslandinformationen zunehmend von COI-Behörden in den europäischen Nachbarländern eingeholt werden. Transnationale COI-Kooperation veranschaulicht den Trend von Government zu Governance im Politikfeld Asyl.

Vergleicht man Entstehung und Aufbau von COI-Behörden zwischen den EU-Mitgliedsstaaten, fallen zwei Dinge ins Auge: Erstens besteht eine grundsätzliche Trennung zwischen Mitgliedsstaaten mit und ohne eigener COI-Behörde. Diese Unterscheidung ist für die Bestimmung der am informellen Informationsaustausch beteiligten Akteure zentral. Einige EU-Mitgliedsstaaten haben in den letzten zwanzig Jahren sehr umfangreiche COI-Sammlungen aufgebaut. So unterhält zum Beispiel das deutsche Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) eine umfassende COI-Datenbank, die auch den COI-Behörden anderer europäischer Länder zur Verfügung steht[2]. Gleichzeitig verfügen einige europäische Länder über keine oder nur sehr rudimentäre COI-Behörden:

(…) in many administrations, COI is produced and managed only as an after-thought and remains chronically under-funded. Sometimes the only systematic collection of COI conducted is by the caseworkers themselves who create ad hoc collections of hardcopy folders of relevant background documents or randomly store electronic data in non-relational databases. (UNHCR 2004, S. 5)

[3]

Europäische Länder, die in die informelle COI-Zusammenarbeit eingebunden sind, waren bereits seit den frühen achtziger Jahren damit beschäftigt, eigene Asylverwaltungen (inklusive COI-Behörden) aufzubauen. Hauptsächlich sind dies nord- und westeuropäische Länder. Im Gegensatz dazu haben Länder, die nicht Teil der informellen COI-Ko-

Tab. 1: Institutionelle Einbettung der COI-Behörde

Institutionelle Einbettung

Innenministerium

Außenministerium

Keinem Ministerium angeschlossen

Nicht klar zuordenbar

Länder

Österreich

Finnland

Frankreich

Luxemburg

Belgien

Dänemark (Ministry for Refugees, Immigration

Deutschland Niederlandeb Niederlandea Schweden Großbritannien Malta and Integration Affairs); Schweiz (Bundesamt für Migration)

Eigene Veranschaulichung basierend auf folgenden Quellen: eigene Datensammlung, ICPMD 2006

aTeile der COI-Behörde sind im Innen-und im Außenministerium angesiedelt

bSiehe vorherige Fussnote

operation sind – überwiegend süd- und osteuropäische Länder – erst vor kurzem damit begonnen, eigene Asylbehörden und COI-Sammlungen aufzubauen.12

Zweitens, während die Gemeinsamkeit „Existenz einer Asylverwaltung und COI-Behörde“ erklärt, welche Staaten im informellen, zwischenstaatlichen COI-Austausch aktiv sind, definiert der Unterschied zwischen den existierenden COI-Behörden die Art des Austauschs, seinen informellen Charakter. Ein zentraler Unterschied – die institutionelle Einbettung der COI-Behörde – ist in Tab. 1 veranschaulicht.

Tabelle 1 zeigt, dass die Sammlung und Interpretation von COI in den EU-Mitgliedsstaaten nicht eindeutig einem Ministerium zugeordnet ist, da sie – wie Migrationsthemen grundsätzlich – Auswirkungen auf mehrere Politikbereiche hat.13 So sammelt zum Beispiel das Außenministerium Herkunftslandinformationen zu einem bestimmten Volksstamm im Senegal, während das Innenministerium für das Asylverfahren des Senegalesen und damit für die Interpretation dieser Information zuständig ist. Wichtig erscheint an dieser Stelle der Hinweis, dass die institutionelle Einbettung wenig über die Unabhängigkeit der COI-Behörde aussagt. Das deutsche Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ist dem Innenministerium beigeordnet. Die COI-Behörde im BAMF arbeitet aber völlig unabhängig vom Ministerium. In den meisten Ländern mit großen COI-Behörden (beispielsweise auch Großbritannien) ist die Sammlung von COI komplett von deren Interpretation losgelöst. In anderen Ländern ist die COI-Behörde eng mit der Abteilung verbunden, welche die Entscheidungen im Asylverfahren trifft. Die institutionelle Einbettung ist einer der zentralen Unterschiede zwischen den COI-Behörden verschiedener europäischer Länder. Weitere Unterschiede bestehen in der Möglichkeit der COI-Behörde Politikempfehlungen abzugeben, dem Umfang und Zweck der gesammelten Herkunftslandinformationen,der Möglichkeit des Zugangs zu COI für die Öffentlichkeit, den Verfahren zur Sammlung von COI sowie den verwendeten Quellen oder Möglichkeiten der Qualitätskontrolle von COI. Diese Unterschiede erklären auch den informellen Charakter der COI-Zusammenarbeit. Sie haben außerdem entscheidend dazu beigetragen, dass die Formalisierung der COI-Zusammenarbeit in Europa so viel Zeit in Anspruch genommen hat – und dass diese Unterschiede nach wie vor ein Hindernis im Zuge einer fortschreitenden Harmonisierung sind. Die drei Fallbeispiele im fünften Abschnitt zeigen dies deutlich.

  • [1] An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass man zwischen Asylverfahren und aufenthaltsrechtlicher Folgeprüfung hinsichtlich eines Abschiebungshindernisses unterscheiden sollte. Für den Fall Deutschlands bedeutet das zum Beispiel, dass die Abschiebung einer ausreiseplichtigen Person ins Herkunftsland mithilfe einer sogenannten Duldung vorübergehend ausgesetzt werden kann (Parusel 2009, S. 34). Eine entscheidende Rolle kommt dabei den Härtefallkommissionen der Länder zu, in denen COI-Argumente eigentlich keine Rolle spielen sollten (siehe auch Wolf 2011).
  • [2] Da die in der Datenbank verfügbaren Informationen für die eigenen Entscheider und somit in deutscher Sprache verfasst sind, nützen sie zum Großteil Nachbarstaaten wie der Schweiz, Österreich und Luxemburg.
  • [3] Mit der Ad-hoc-Sammlung von COI als Aufgabe des verantwortlichen Entscheiders (auch bezeichnet als country desk system) haben die meisten Asylverwaltungen angefangen. Zum Beispiel nutzte das britische Home Office dieses System bis 1997 (UK Home Office 2003,

    S. 2). Die luxemburgischen und maltesischen Behörden nutzen dieses System bis heute. Damit sei keine Wertung dieses Systems vorgenommen. Verständlicherweise sind Aufbau und Umfang der COI-Sammlung durch die Verfügbarkeit von Ressourcen bedingt. Je diverser die Herkunftsländer im Asylverfahren, desto mehr COI-Daten sind erforderlich. Ein kleines Land mit Asylbewerbern aus sehr vielen unterschiedlichen Ländern (wie Luxemburg) muss damit relativ gesehen viel mehr in die eigene COI-Sammlung investieren als ein größeres Land mit Asylbewerbern aus weniger Ländern.

 
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