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4 Informelle COI-Zusammenarbeit in Europa – Mechanismen und Regeln

Herkunftslandinformationen (COI) werden zwischen den Asylbehörden in einer Reihe von Foren ausgetauscht. Ein Interviewpartner fasste dies wie folgt zusammen:

(…) it happens on so many levels, in so many fora. I have been in this business for twenty years, there is not a system of COI exchange, there is no bigger picture, or I have never discovered it myself (Interview 3).

Tabelle 2 listet verschiedene Foren und die Reichweite ihrer Mitgliedschaft auf.

Während einige Foren, beispielsweise das IGC, auf globaler Ebene agieren, sind andere an die Europäische Union gebunden. Die dritte Gruppe umfasst COI-Zusammenarbeit, die lediglich zwischen einzelnen Staaten stattfindet und durch ihre Informalität bestimmt wird. Foren auf europäischer und globaler Ebene sagen an sich nichts darüber aus, wie formal oder informell der COI-Austausch ist. Trotz der unterschiedlichen Reichweite gibt es Mechanismen und Regeln, welche für alle Fora gelten. Gemäß Helmke und Levitsky (2004, S. 733) zeichnen sich informelle Institutionen durch zwei Kriterien aus:

• Eine Gruppe von Akteuren, die eine gemeinsame Erwartungshaltung bezüglich der Bedingungen, unter denen sie agieren, haben;

• und bestimmte Regeln bzw. deren Durchsetzung.

Tab. 2: Foren für COI-Kooperation, Reichweite ihrer Mitgliedschaft und Gründungsdatum

Beide Kriterien werden für den Fall der informellen COI-Zusammenarbeit im Folgenden näher erläutert.

4.1 Konditionen für informelle COI-Zusammenarbeit

Informelle COI-Kooperation findet insbesondere statt, weil die beteiligten Akteure – die nationalen Asylverwaltungen – eine gemeinsame Erwartungshaltung bezüglich eines bestimmten Problems und dessen Lösung aufweisen. Das zentrale Ziel der COI-Zusammenarbeit ist eine effizientere Bearbeitung der Asylanträge.14 Die Asylbehörden vieler europäischer Länder haben mit einem enormen Rückstau bei der Bearbeitung von Asylanträgen zu kämpfen. Sie brauchen im Schnitt sehr viel länger von der Eröffnung (Antrag des Schutzsuchenden) bis zum Abschluss (endgültige Entscheidung über den Antrag) eines Asylgesuchs als es wünschenswert wäre. Dieses Problem teilen die meisten Asylbehörden in Europa und suchen aus diesem Grund eine gemeinsame Lösung. Zwischenstaatliche Kooperation im Bereich COI scheint eine geeignete Lösung, weil die eigene COI-Sammlung durch die COI-Expertise anderer Länder vervollständigt werden kann. Informelle COI-Zusammenarbeit sorgt nicht nur für eine effizientere Bearbeitung der Asylanträge, sondern hat durchaus auch Politikrelevanz, da sie den Behörden zu Informationen über länderspezifische Politiken anderer europäischer Länder verhelfen kann. Dies bezieht sich ebenso auf Anfragen aus den eigenen Ministerien, die häufig ad hoc aktuelle Informationen zu Politikentscheidungen ihrer nationalen Gegenstücke in Europa benötigen. Es gibt daher einen großen Bedarf an Informationen, die von Regierungs- und nicht von Nichtregierungsseite angefordert werden. Diese Informationen spielen eine große Rolle, wenn es darum geht, eigene Politikentscheidungen zu treffen und insbesondere zu rechtfertigen:

(…) more and more it becomes a building bloc in policy changes. (…) say you have a critical UNHCR, NGO report, but you can balance it [the policy change] with say “Denmark, UK and Germany do the same”, you can sort of balance and then it is up to the political majority whether you get it (Interview 3).

Die COI-Zusammenarbeit zum Zweck eines effizienteren Asylverfahrens betrifft lediglich jene Staaten, welche über relativ gut entwickelte Asylbehörden verfügen, das heißt insbesondere nord- und westeuropäische Staaten. Die Beteiligung am informellen Regieren im Asylbereich bestimmt sich nicht nur durch EU-Mitgliedschaft (wie man bei formalen Institutionen vermuten würde), sondern auch durch folgende Faktoren:

• Gemeinsame Asylgeschichte: Einige Länder wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien sind bereits seit langer Zeit mit hohen Asylbewerberzahlen konfrontiert. Daher begannen sie schon in den achtziger Jahren ihre eigenen Behörden entsprechend aus- und aufzubauen und hatten bereits damals Interesse an transnationaler Kooperation. Allerdings gab es zu diesem Zeitpunkt – zumindest im Rahmen der Europäischen Union – keine formalen Möglichkeiten zur zwischenstaatlichen Zusammenarbeit. Kooperation fand informell statt. Betrachtet man dagegen die Situation in Griechenland, Italien, Spanien oder der Mehrzahl der neuen Mitgliedsstaaten, wird deutlich, warum diese nicht Teil des informellen Netzwerks sind. In diesen Ländern besteht erst seit des Inkrafttretens der Dublin-II-Verordnung15 bzw. mit dem EU-Beitritt (und der damit einhergehenden Anpassung der nationalen Asylgesetze) die Notwendigkeit, entsprechende Verwaltungen aufzubauen.

• Gemeinsame juristische Voraussetzungen: COI-Kooperation macht nur Sinn, wenn

das Ergebnis der Zusammenarbeit (zum Beispiel ein gemeinsamer Bericht zur Situation in einem Herkunftsland) von allen Partnern genutzt werden kann. Das erklärt sich nicht von selbst, da die Standards für Asylverfahren in den EU-Mitgliedsstaaten sehr unterschiedlich aussehen. Beispielsweise gibt es verschiedene Anforderungen an Inhalt und Form des Asylantrags sowie Unterschiede in den Bearbeitungs- und Widerspruchsverfahren. COI-Zusammenarbeit zwischen Ländern mit unterschiedlichen Standards wird daher als wenig sinnvoll betrachtet.

• Gemeinsame Sprache: Während formale COI-Zusammenarbeit zwischen Partnern,

die nicht dieselbe Sprache sprechen, durch Übersetzung ermöglicht wird, ist dies im Fall von informeller Zusammenarbeit nicht ohne weiteres möglich. Informelle COIZusammenarbeit ist daher sehr viel wahrscheinlicher zwischen Ländern mit gemeinsamer Sprache.

 
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