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5.2 Beispiel 2– die Anfänge der informellen COI-Zusammenarbeit: Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees (IGC)

Die Anfänge zwischenstaatlicher COI-Kooperation reichen in die achtziger Jahre und auf die Gründung der Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees (IGC) zurück. Nach Angaben der Interviewpartner bietet das IGC zwei grundlegende Vorteile: erstens beteiligen sich in ihm nur die großen Empfängerstaaten, unter ihnen auch außereuropäische (USA, Kanada und Australien). Zweitens herrscht eine mit anderen Foren nicht vergleichbare Vertraulichkeit. Das IGC beschreibt sich selbst als informelles Forum, erfuhr aber in den letzten Jahren einige Formalisierungen. 1991 wurde ein Sekretariat geschaffen, jährliche Managementberichte werden verfasst, außerdem existiert eine Vielzahl von Arbeitsgruppen, darunter eine COI-Arbeitsgruppe. Die in dieser Arbeitsgruppe vertretenen Staaten (bzw. ihre COI-Experten) kennen sich seit langem, der erste Workshop fand bereits 1989 statt (UNHCR 2004, S. 18). Gesammelte Daten zu Herkunftsländern umfassen Zahlen zu Asylanträgen und deren Ausgang, Daten zu unbegleiteten Minderjährigen, Menschenschmuggel und Rückführungen (IGC 2009). Der Austausch dieser Daten und damit das Werkzeug der COI-Zusammenarbeit sind eine Webseite, Länderberichte, Diskussionsforen und Telekonferenzen (CIC 2010).

Die ursprüngliche Notwendigkeit zur Zusammenarbeit im Bereich COI entstammt der Erkenntnis, dass man dieselben Probleme habe, allerdings keine entsprechenden Möglichkeiten, diese mit Gleichgesinnten in anderen Ländern zu diskutieren (Hallam Johnston & Associates 2005, S. 5). Laut einem Interviewpartner begann alles, weil

(…) countries realized that other countries might have similar “problems”, problems with people coming to their shores and claiming asylum. (…) states felt we need a place to talk among each other. (…) states and people who work for states want to have a place where they can talk among each other, not with people looking on their fingers. (…) there was a need to exchange information on how other countries dealt with the problem including COI (Interview 3).

Das IGC stellte in den achtziger und neunziger Jahren eine Diskussionsplattform bereit, wo bisher keine existierte. Es ist damit ein klassisches Beispiel informeller Institutionen, die geschaffen werden, weil formale Institutionen lückenhaft sind (Helmke und Levitsky 2004, S. 730). Zu dieser Zeit gab es nur zwei formale Institutionen, die dem zwischenstaatlichen Austausch zu verwandten Themen gewidmet waren – den Exekutivausschuss des UN Hochkommissariats für Flüchtlinge (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) und den Ad-hoc-Expertenausschuss des Europarats über die rechtlichen Aspekte des Territorialasyls, der Flüchtlinge und der Staatenlosen (Ad Hoc Committee of Legal Experts on Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Statelessness, CAHAR). Die beiden Organe erlaubten weder die gewünschte Vertraulichkeit in den Diskussionen noch beschäftigten sie sich mit den Asylthemen der großen europäischen Einwandererländer (Hallam Johnston & Associates 2005, S. 7). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, warum das IGC als Laboratorium Europas, „laboratory for the EU“ (Hallam Johnston & Associates 2005, S. 22), bezeichnet wurde. Beispielsweise waren die Situationen in Sri Lanka und der Türkei, die damals zu den Hauptherkunftsländern von Asylbewerbern zählten, eines der ersten Themen, welche im IGC diskutiert wurden – lange bevor die EG/EU diese Themen aufgriff (Interview 3). Bis heute liefern die IGC-Diskussionen beteiligten Regierungen politikrelevante Informationen, die sie nicht in anderen Foren erhalten. Ein kanadischer Vertreter beschreibt den Mehrwert der IGC-Diskussionen wie folgt:

[Government departments] learn from others' experiences and this is reported to translate into the selection of 'best practices' in policy and program development. This type of information is often not widely shared as lessons learned are rarely openly discussed in more formal meetings or documented. (CIC 2010)

Bereits hier wird deutlich, warum informelle Institutionen wie das IGC nicht an Relevanz abnehmen werden. Brie und Stölting (2012) argumentieren, dass informelle Institutionen dem Formalisierungsdruck standhalten, da viele Akteure ein Interesse daran haben, sich abseits der Öffentlichkeit und der damit einhergehenden Rechtfertigung (accountability) auszutauschen. In einem internen Papier, welches 20 Jahre IGC-Aktivitäten evaluiert, heißt es, dass „[t]he continuity [of IGC] is the reliance on informality and confidentiality,

the two critical aspects of the process that underpins the IGC approach to issues“ (Hallam Johnston & Associates 2005, S. 3).

 
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