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6 Von informell zu formal: aktuelle Entwicklungen in der COI-Zusammenarbeit

Bis vor wenigen Jahren waren wenige bis keine Kompetenzen im Politikfeld Asyl an die europäische Ebene delegiert. Mit den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Lissabon hat sich diese Kompetenzverteilung zugunsten Europas verändert. Seit Lissabon werden Entscheidungen in der Asylpolitik im einfachen Gesetzgebungsverfahren beschlossen, das heißt das Europäische Parlament ist neben dem Rat gleichberechtigter Gesetzgeber. Ebenso hat der Europäische Gerichtshof Rechtsetzungskompetenz über Asylbelange. Obwohl es auf europäischer Ebene allgemeine Regeln gibt, wie COI gesammelt werden sollen (IND 2008), sieht die Nutzung in den Asylbehörden der einzelnen Länder sehr unterschiedlich aus. Entscheidend ist, dass einheitliche Asylpolitiken in Europa davon abhängen, ob dieselben Herkunftslandinformationen genutzt und ob sie in derselben Art und Weise interpretiert werden. Die EU-Mitgliedsstaaten haben erkannt, dass Harmonisierung im Sinne der Verabschiedung gemeinsamer Standards nur einer von mehreren Wegen sein kann, um nationale Asylpolitiken anzugleichen. Um das anvisierte Gemeinsame Europäische Asylsystem zu erreichen, ist ein in allen europäischen Ländern ähnlicher Ansatz für die Sammlung und Nutzung von COI unerlässlich. Die Europäische Kommission hat dies bereits im Jahr 2006 deutlich gemacht:

(…) [There is a] need for all Member States to apply COI in the same way and using the same sources is inherent in the agreement of the Common European Asylum System (…). (Europäische Kommission 2006, S. 10)

Auch andere Akteure wie das UN-Flüchtlingshilfswerk haben mehrfach eine vergleichbare und harmonisierte Herangehensweise an COI gefordert (UNHCR 2004).

Seit Beginn des Jahres 2012 sind viele Strukturen, die zur COI-Zusammenarbeit geschaffen wurden, im Europäischen Asylunterstützungsbüro EASO gebündelt. EASO soll eine zentrale Rolle in der Organisation, Vermarktung und Koordination der Aktivitäten spielen, die dem COI-Austausch gewidmet sind (Regulation No. 439/2010, art. 4). Mit dem Haager Programm (Europäische Kommission 2005) wurde COI-Austausch als eines der zentralen Ziele für die europäische Zusammenarbeit im Bereich Asyl festgesetzt. Darauf zurückzuführen ist auch, dass viele Projekte zum COI-Austausch (zum Beispiel Temporary Desk Iraq, European Country Sponsorship, Europan Asylum Curriculum, siehe Tab. 2) durch den Europäischen Flüchtlingsfond finanziert werden (Europäische Kommission 2008, 2009).

Die Gründung von EASO ist der vorerst letzte Schritt, der auf eine fortschreitende Formalisierung der COI-Zusammenarbeit hindeutet. Mehr Formalität bedeutet auch mehr Solidarität. Während informelle COI-Zusammenarbeit vor allem durch die Gleichheit zwischen den Kooperationspartnern bestimmt war (gleiche Geschichte, Standards und Sprache), dient der formale Austausch insbesondere dazu, die neuen und weniger asylversierten Staaten ins Boot zu holen. Vorrangig bezieht sich das auf süd- und osteuropäische Staaten, die bis vor wenigen Jahren nicht am COI-Austausch beteiligt waren, da sie die notwendigen Voraussetzungen – vor allem funktionierende Asylverwaltungen und COIBehörden – nicht erfüllten. Sie brauchten diese Voraussetzungen nicht zu erfüllen, da es wenig externes Interesse am Asylsystem dieser Staaten gab. Das änderte sich in den letzten Jahren, wie zwei Beispiele verdeutlichen: Polen ist seit 2004 EU-Mitgliedsstaat und demzufolge an das Dublin-Abkommen gebunden. Die polnischen Behörden sind verplichtet, den Antrag jedes Asylbewerbers zu prüfen, der über ihr Territorium in die EU einreist. Plötzlich bestand die Notwendigkeit, entsprechende Strukturen und Expertise zur Bearbeitung der Asylanträge aufzubauen. Ein anderes Beispiel ist Italien, das zwar schon länger ein Mitgliedsstaat der EU ist, aber ebenfalls erst durch Dublin verplichtet wurde, Anträge aller Asylbewerber zu bearbeiten, die über die zentrale Reiseroute des Mittelmeers über Italien in die EU einreisen.

Die Beispiele Polens und Italiens als Stellvertreter für andere Länder machen deutlich, warum es nicht einfach möglich ist, diese Länder in den bestehenden, informellen COIAustausch einzubinden. Sie erfüllen nicht die in diesem Beitrag herausgearbeiteten Voraussetzungen für informelle COI-Zusammenarbeit und könnten demnach nicht ‚nach den Regeln spielen'. Die Integration dieser Länder in das funktionierende informelle System würde dieses unterminieren. Die Formalisierung bestimmter Teile des COI-Austauschs ist eine notwendige Bedingung für den Fortbestand der informellen Zusammenarbeit. Insofern erfüllt die informelle Kooperation eine zu formalen Institutionen komplementäre Funktion, die häufig zur Effizienz beider beiträgt (Helmke und Levitsky 2004, S. 728; Lauth 2007, S. 25).

In diesem Sinne zeichnet sich Europäisches Regieren im Politikfeld Asyl durch ein Nebeneinander von informellen und formalen Elementen aus. Die Flüchtlingspolitik ist kein Einzelfall, sie reiht sich in ein generelles Muster europäischen Regierens ein:

The clash between, on the one hand, highly formalized routines for decision-making and, on the other hand, the need for continuous negotiations of policies in order to achieve successful outcomes, creates ample opportunity for networking and other forms of informal dealings. In many ways, informal governance can be seen as the glue that holds the cumbersome and contradictory system of EU governance together. (Christiansen et al. 2003, S. 5)

Erwartet werden kann, dass die informelle COI-Zusammenarbeit trotz der zunehmenden Formalisierung bestehen bleibt:

Informal (oral or written) exchanges of information, whether of a factual nature or opinion, will continue to have an important place in the area of policy-making among countries and organisations, and the scope of systematisation of such an exchange [in this case relating to a database for publicly available COI] would be, per definition, limited. Moreover, informal channels of communication would directly benefit from not being over-loaded by what is already in the public domain. (UNHCR 2004, S. 20).

Dies wurde am Beispiel IGC deutlich. Somit wird eine Koexistenz von formaler und informeller COI-Zusammenarbeit konstatiert, da erstere für die Fortsetzung letzterer unabdingbar ist. Es ist zu erwarten, dass die Länder, die bisher nicht Teil der informellen aber nun Teil der formalen Strukturen sind, eine große Abhängigkeit von EASO entwickeln werden. Für Griechenland, Malta, Italien, Spanien oder Slowenien wird EASO zu einer Art ‚Ersatz-COI-Behörde' werden. Diese Länder kommen nicht umhin, in den nächsten Jahren grundlegende eigene COI-Expertise aufzubauen. Einen Großteil der für das Asylverfahren benötigten Informationen können sie sich aber via EASO beschaffen. Diese Entwicklung erklärt, warum in einigen Ländern die Investitionen in eigene COIBehörden eingestellt wurden, nachdem die zukünftige Rolle von EASO bekannt wurde (Interview 8).

Vor dem Hintergrund des Sonderheft-Titels erscheint an dieser Stelle der Hinweis wichtig, dass die zunehmende Formalisierung der COI-Zusammenarbeit keinen Rückwärtstrend von Governance zu Government darstellt. Im Gegenteil: Die klassischen Governance-Elemente bleiben erhalten, das heißt Prozesse des Steuerns und Koordinierens (oder Regierens) überschreiten die Staatsgrenzen und werden als ein Zusammenwirken der Akteure des politisch-administrativen Systems definiert (Benz und Dose 2010; Benz 2004, S. 25). Der Informationsaustausch nationaler Asylagenturen in transnationalen Netzwerken spielt eine entscheidende Rolle in der nationalen Politikdefinition. Der Unterschied zur Kooperation in den neunziger Jahren besteht darin, dass erstens mehr Akteure (neue Staaten und die Europäische Kommission) beteiligt sind und zweitens die informelle COI-Zusammenarbeit durch formale Elemente ergänzt wird.

 
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