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1 Einführung und Fragestellung

Mit dem Aufkommen der Governance-Diskussion zum Ende der 90er Jahre sind wieder verstärkt die informalen Handlungsformen und kooperativen Elemente des Politik- und Verwaltungshandelns in den Blickpunkt verwaltungswissenschaftlicher und -politischer Diskussionen getreten. Zwar stellt die „Destabilisierung des Hierarchieprinzips“ kein neues Phänomen dar, da Staat und Verwaltung schon seit langem unterschiedliche Formen kooperativen Handelns kennen (Bachmann 1993; Bohne 1981; Dose 1992; Kippes 1995; Kuhlmann 2003; Luhmann 1976; Treutner 1992,

S. 71; Wollmann et al. 1985). Jedoch ist das analytische Konzept des „kooperativen Staates“ (Benz 1994, 1997; Ritter 1979) und des „informalen Verwaltungshandelns“ (Bohne 1981) inzwischen um eine normative Dimension erweitert worden. Kooperatives Handeln (anstelle des „schlicht vollziehenden“) und der informale Austausch zwischen den am Politikprozess beteiligten öffentlichen Akteuren (anstelle einseitig hoheitlich-hierarchischer Weisung) werden auch als Maßstab für die „Modernität“, Flexibilität, Anpassungs- und Innovationsfähigkeit von Politik und Verwaltung angesehen. Nach diesem normativen Verständnis von Governance als Reformkonzept (vgl. Jann 2002) werden nicht-hierarchische, kooperative Handlungsformen von Staat und Verwaltung als „modernitätsfördernd“ angesehen (Schuppert 2011,S. 35–36). In dem Maße, wie die autonome Tätigkeit von Regierung und Verwaltung, hierarchische Steuerungsformen und unilaterale Entscheidungen einer legitimierten Instanz durch multilaterale Verhandlungen, Tauschgeschäfte, Kooperation und informalen Interessenausgleich ergänzt werden (Benz 2004, S. 21 f.; Mayntz 2002, S. 21), sind die Konturen eines „postmodernen“ Verhandlungsstaates vermutet worden (Heinelt 2001). Dabei gewinnen komplexe Kombinationen aus Hierarchie, Verhandlungen und Netzwerken als Steuerungsformen – anstelle bzw. ergänzend zu einer klassischen hoheitlich-hierarchischen Steuerung und Regulierung – an Bedeutung, die jedoch meistens im Schatten der Hierarchie zur Anwendung kommen (Héritier 2002, S. 3; Heinelt 2004; Le Galès 2001, S. 168–169).

Allerdings wird von der Forschung auch auf die Grenzen des kooperativen Verwaltungshandelns hingewiesen, die zum einen in grundlegenden Transparenz-, Legitimitäts- und Demokratiedefiziten zu sehen sind (vgl. Benz 1994, 1997, 2009,S. 18–19), da das kooperative Staats- und Verwaltungshandeln mit selektiver Interessenberücksichtigung und Verletzungen des Gleichheitsprinzips verbunden sein kann. Dies ist auch als „Kolonialisierung“ von Verwaltungseinheiten durch bestimmte„Segmente des Adressatenfeldes“ (Treutner 1992) oder gar als „Re-Feudalisierung“ von Politik bezeichnet worden (Maus 1992, S. 32). Zudem wurde beobachtet, dass aus bargaining und give and take oftmals eher suboptimale, inkrementelle Ergebnisse und keine durchgreifenden und nachhaltigen Problemlösungen resultieren, da der Modus negativer Koordination zwischen den Beteiligten dominieren kann oder andere wichtige „Erfolgsfaktoren“ von Kooperation fehlen (siehe dazu Benz 2007a,S. 112; Bogumil und Jann 2009, S. 143; Sack 2011, S. 166–167). Außerdem ist auf Legalitätsprobleme hingewiesen worden, die dann zunehmend auftreten, wenn sich Verwaltungshandeln in „Grauzonen“ des geltenden Rechts oder gar darüber hinaus bewegt (siehe bereits Luhmann 1976, S. 304; Ellwein 1992, S. 20) und somit eher einer „okkasionellen Rationalität“ (Ellwein 1990, S. 39) anstelle einer prinzipiellen folgt (Kuhlmann 2003, S. 153–156).

Wenngleich in der empirischen Beobachtung des kooperativen und informalen Handelns von Staat und Verwaltung grundsätzlich Einigkeit besteht und mithin konstatiert wird, dass der Bedeutungsverlust des einseitig-hoheitlichen Staats- und Verwaltungshandelns zugunsten einer „ubiquitären Praxis ausgehandelter Regelungen“ (Scharpf 1992, S. 94; siehe auch Benz 2007a, S. 106) abgenommen habe, herrscht dennoch nach wie vor Unklarheit darüber, welche Auswirkungen informale Tauschbeziehungen und netzwerkartige Kooperation auf die politisch-administrative Steuerungs- und Reformfähigkeit haben. Auch ist strittig, ob Ausmaß und Effekte kooperativen Staats- und Verwaltungshandelns nach Ländern variieren und welchen Einluss verschiedene nationale Verwaltungskonfigurationen hierbei haben. Vor diesem Hintergrund sollen im vorliegenden Beitrag die informalen Steuerungsbeziehungen im Staat-Kommune-Verhältnis hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf institutionelle Reformfähigkeit im subnationalen Raum analysiert werden. Das Zusammenwirken zwischen den Ebenen lässt sich dabei als eine Form von multi-level-governance verstehen, da die politisch-administrativen Prozesse, die zu analysieren sind, regelmäßig eine Ebene überschreiten und die Entscheidungen über Ebenengrenzen hinweg koordiniert werden müssen (vgl. Benz 2007b, S. 297; 2010, S. 112). Allerdings wird zu zeigen sein, dass das Ausmaß und die Intensität der Mehrebenenkoordination und der Grad an „Kooperation“ erhebliche Unterschiede im Ländervergleich aufweisen.

Das empirische „Anschauungsmaterial“ liefern territorial-funktionale Reformprozesse in Deutschland und Frankreich (vgl. Kuhlmann 2009), deren Untersuchung aufgrund der markant unterschiedlichen Ausgestaltung der state-local-Beziehungen in beiden Ländern Antworten auf die hier gestellte Forschungsfrage verspricht. Dabei ist von besonderem Interesse, inwieweit sich bestimmte formal nicht kodifizierte Austausch- und Interaktionsbeziehungen zwischen den Ebenen auf die Reformfähigkeit der Verwaltung in Deutschland und Frankreich auswirken. Hierzu wird in einem ersten Schritt kurz auf die formalen Rahmenbedingungen der Lokalsysteme im deutsch-französischen Vergleich eingegangen (Abschn. 2). Sodann werden die informalen Strukturen und Interaktionsbeziehungen im vertikalen Mehrebenensystem der beiden Länder, speziell zwischen Staat/Land und Kommunen, betrachtet (Abschn. 3). Danach soll anhand einschlägiger territorial-funktionaler Reformanläufe die Frage diskutiert werden, wie sich die unterschiedlichen (mehr oder minder informalisierten) state-local relations auf die institutionelle Reformfähigkeit in beiden Ländern auswirken (Abschn. 4). Daraus werden schließlich einige vergleichende Schlussfolgerungen abgeleitet (Abschn. 5).

 
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