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3 Multi-Level-Governance im Vergleich: Informale Dezentralisierung und vertikale Kooperation

3.1 Frankreich

Die lokalen Gebietskörperschaften gelten einerseits im unitarischen Regierungssystem Frankreichs als Bestandteil der „unteilbaren Republik“ (une et indivisible). Nach der Verfassung besitzt der Zentralstaat die uneingeschränkte Souveränität (Hoffmann-Martinot 2006, S. 231–232) und kann folglich auch über die institutionelle und funktionale Ausgestaltung der subnationalen Ebenen autonom entscheiden. Andererseits bestand innerhalb dieses jakobinisch-zentralistischen Staatswesens auch schon vor der formal kodifizierten und inzwischen sogar konstitutionell verankerten Dezentralisierung seit langem eine „informale Dezentralisierung“ und De-Lokalisierung lokaler Macht (Mabileau 1996, S. 25–27). Der sog. „gezähmte Jakobinismus“ (jacobinisme apprivoisé; Grémion 1976), der sich als informales Steuerungs- und Handlungsmuster bereits lange vor der Dezentralisierung herausbildete, ist dadurch gekennzeichnet, dass nationale Entscheidungen kaum gegen den Willen der lokalen Mandatsträger durchsetzbar sind. Dies erklärt sich wesentlich aus der herausragenden Stellung des französischen Bürgermeisters im politisch-administrativen Mehrebenensystem des Landes, die ihm zum einen aufgrund der im europäischen Kontext einmaligen Möglichkeit der Ämterhäufung (cumul des mandats) zukommt. Dadurch wird es für die lokalen Amtsträger möglich, Mandate der verschiedenen Politik- und Verwaltungsebenen zu kumulieren und so ihre politischen Einlusssphären weit über ihren Wahlkreis hinaus bis auf die nationale Politikebene auszudehnen. Dies ist in der Literatur mit dem Begriff der „Macht der Peripherie“ (le pouvoir périphérique, vgl. Grémion 1976) oder auch mit „Delokalisierung der Macht des Notabeln“ (Mabileau 1996, S. 69) umschrieben worden. Dabei stieg der Anteil lokaler Mandatsträger in der Assemblée Nationale seit den 1930er Jahren kontinuierlich an von 36 % (1936) auf 74 % (1958; vgl. Hoffmann-Martinot 2003, S. 168); 50 % der Parlamentarier sind Bürgermeister (Hoffmann-Martinot 2003, S. 166–168). Zwar gab es im Zuge der Dezentralisierung und Ende der 1990er Jahre einige Gesetzesvorstöße zur Begrenzung der Ämterkumulierung, indem insbesondere die Kombination mehrerer Exekutivämter unterbunden und so das verbreitete Phänomen der „Teilzeit-Minister“ beseitigt werden sollte[1]. Jedoch ist an der wichtigsten Kombination, nämlich von lokalem Exekutivamt (Bürgermeister/Generalratspräsident) und nationalem Parlamentsmandat (Senator/Abgeordneter), festgehalten worden (Hoffmann-Martinot 2003, S. 167) und auch die Verbindung von Minister- und Bürgermeisteramt, die unter Jospin vorübergehend unterbunden worden war, wurde danach wieder praktiziert. Dies hängt auch damit zusammen, dass die „Eroberung“ der lokalen Macht (Mabileau 1996, S. 96) häufig eine wichtige Etappe auf dem Weg zu nationalen Wahlerfolgen und Ämtern ist, was am Beispiel zahlreicher französischer Minister, Regierungschefs wie auch Staatspräsidenten gezeigt werden kann[2].

Zum anderen entspricht das französische Lokalsystem, wie erwähnt, faktisch dem Modell eines ausgeprägten lokalen Präsidentialismus (Mabileau und Sorbets 1989). Wenngleich formal die indirekte Wahl der lokalen Exekutive (maire) durch den Rat (conseil) kodifiziert ist und auch die Parteien um die Ratssitze konkurrieren, werden informal genau umgekehrt die Ratsmitglieder durch den Bürgermeister „kooptiert“ (Mény 1992, S. 17; Hoffmann-Martinot 2003, S. 163). Dabei ist der Rat in der lokalen Regierungspraxis ausgesprochen schwach, da „kein ernsthaftes rechtliches Hindernis den Bürgermeister davon abhalten (kann), den kommunalen ‚Apparat' an sich zu reißen und seine Macht darin ungeteilt auszuüben“ (zitiert nach Dion 1986, S. 13). Darüber hinaus bestehen im Prozess der Politikdurchführung enge informale Vernetzungen zwischen lokalen Amtsträgern und den staatlichen Akteuren (Präfekten, Sonderbehörden) „vor Ort“ und werden Entscheidungen eher im ausgehandelten Konsens als durch formal-hierarchische Weisung getroffen. Die Schärfe der traditionellen strikten Staatsaufsicht durch den Präfekten hatte sich schon vor der Dezentralisierung bis auf ein nur noch symbolisches Ausmaß abgeschwächt (Mabileau 1996; Thoenig 2005), zumal die staatlichen Behördenleiter vor Ort vielfach als Advokaten kommunaler Interessen und Projekte gegenüber höheren Verwaltungsinstanzen auftraten (Thoenig 2005). Wenngleich der Staat auch heute noch im ganzen Land „at the grass roots level“ (Thoenig 2005, S. 689) formal-institutionell präsent ist, so hat er doch schon seit längerem im konkreten Politikprozess der lokalen Ebene an Wirkungsmacht verloren (Borraz und Le Galès 2005, S. 21–22). Mit dem Autoritäts- und Funktionsverlust des Staates „vor Ort“ hat sich das informale Beziehungsgelecht und Abhängigkeitsverhältnis zwischen Städten/Agglomerationen und Staat zum Teil umgekehrt, da die funktional geschwächten Staatsbehörden nun auf eine mehr oder weniger formalisierte Einbindung in lokale Projekte angewiesen sind, um ihre institutionelle Existenzberechtigung zu sichern. Ihre Legitimität beruht zunehmend darauf, dass sie lokale Projekte in „Partnerschaft“ (partenariat) mit den Kommunen voranbringen. Dadurch nehmen die Bürgermeister eine sogar mächtigere Position im lokalen Raum ein als die formal ihnen übergeordneten Präfekten und staatlichen Behördenleiter:

One key consequence is that the mayor or the president of a territorial council becomes a much stronger actor than before within his own territorial jurisdiction stronger even than the prefect and the state representatives. (Thoenig 2005, S. 700)

Die gestärkten Lokalexekutiven nutzen dabei die geschwächte Staatsbürokratie, um informalen Zugang zu wichtigen Entscheidungskanälen und -akteuren zu erhalten. Die Staatsbeamten erweisen den Kommunalexekutiven einen wichtigen „Dienst“ als Vermittler, Broker und Fürsprecher lokaler Interessen und tragen somit dazu bei, den territorialen Einluss auf übergeordnete Politikentscheidungen geltend zu machen. Diese Verschränkung von zentraler und lokaler Macht, die auch als „Kolonialisierung“ der Zentrale durch die lokalen Akteure bezeichnet worden ist (Hesse und Sharpe 1991), bietet in Frankreich somit schon seit langem Spielraum für dezentral-lokales Politikmachen, durch welches subnationale Politikziele „nach oben“ dringen und die nationale Agenda bestimmen. Die Durchsetzungschancen autonom zentralstaatlicher Politik sind somit erheblich eingeschränkt, da subnationale und lokale Akteure das Ausmaß und die Reichweite der Politik, insbesondere in institutionellen Fragen, erheblich mitbestimmen, wenn nicht determinieren. Die Dezentralisierungs- und Territorialpolitik in Frankreich bieten hierfür Musterbeispiele (siehe weiter unten). Vor diesem Hintergrund ist das französische lokale Politiksystem, wie kaum ein anderes in Westeuropa, mit der Zentralgewalt verwoben (Hesse und Sharpe 1991).

  • [1] Zu erwähnen sind hier die Gesetze vom 30.12.1985 sowie vom 5.4.2000. Insbesondere die 1997 unter Jospin eingeführte Inkompatibilität von nationalem Exekutivamt (vor allem Ministeramt) und lokalem Exekutivamt stellte einen wichtigen Reformschritt dar (im Einzelnen siehe Hoffmann-Martinot 2003, S. 167–168).
  • [2] Um nur einige besonders prominente Beispiele zu nennen: Jacques Chirac war zwischen 1986 und 1988 zugleich Bürgermeister von Paris und Premierminister, bevor er 1995 Staatspräsident wurde (und das Bürgermeisteramt aufgab). Gaston Defferre war vor und während seiner Amtszeit als Innenminister zugleich Bürgermeister von Marseille. Alain Juppé war von 1995 bis 1997 zugleich Premierminister und Bürgermeister von Bordeaux.
 
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