< Zurück   INHALT   Weiter >

3.2 Deutschland

Dem deutschen Regierungs- und Verwaltungssystem ist das Phänomen der Ebenenverschränkung und der informalen „Delokalisierung“ kommunaler Macht ebenfalls nicht fremd, so dass hier ansatzweise Parallelen zu Frankreich sichtbar werden. So ergab eine Erhebung aus dem Jahre 2000, dass von den 1948 Abgeordneten der 16 deutschen Landesparlamente knapp die Hälfte (47 % bzw. 908 Personen) aus der Kommunalpolitik „aufstiegen“ und dass ca. ein Drittel (32 %) aller Landtagsabgeordneten gleichzeitig ein Mandat im Gemeinderat, ein knappes Viertel (23 %) ein Mandat im Kreistag und immerhin 7 % ein Amt als Bürgermeister oder Landrat innehatten (vgl. Borchert und Stolz 2003). In NRW, wo die Bürgermeister bis in die 1990er Jahre ehrenamtlich tätig waren und somit eine Kompatibilität mit dem Landtagsmandat gegeben war, hatte sich im Landtag eine regelrechte „Kommunalfraktion“ gebildet, „die bestehend aus Kommunalpolitikern aller Fraktionen, in guter Koordination dafür sorgte, dass die kommunalen Fragen bei der Willensbildung nicht außen vor blieben“ (Dieckmann 1999, S. 303). In Deutschland gibt es zudem eine ausgeprägte personelle Verschränkung von Gemeinde- und Kreisebene, was daraus ersichtlich wird, dass der Anteil der in den Kreistagen vertretenen Bürgermeister beispielsweise in Baden-Württemberg bei durchschnittlich einem Viertel der Kreistagsabgeordneten liegt, bei einer Varianz von 13 % (Kreis Freudenstadt) bis 45 % (so im MainTauber-Kreis; vgl. Zerr 2005, S. 48–50). Allerdings ist ein wesentlicher Unterschied zwischen Deutschland und Frankreich darin zu sehen, dass es in Deutschland keine Kombination mehrerer exekutiver Ämter unterschiedlicher Ebenen, also etwa des Amtes eines Bundes-/Landesministers mit einem Bürgermeisteramt, gibt. Dies war aber bis zum Jahre 2000 in Frankreich in der gängigen Kombination von Minister- und Bürgermeisteramt der Fall und stellte gerade die Eigentümlichkeit und Singularität des französischen Systems im Vergleich mit anderen Ländern dar. In Deutschland ist ferner die Kombination von Bundestagsmandat und lokalem Exekutivamt durch das Rechtsstellungsgesetz des Bundes ausgeschlossen (siehe Dieckmann 1999,

S. 303), so dass es im deutschen Bundestag keine hauptamtlichen Bürgermeister oder Landräte gibt, was von kommunalen Interessenvertretern auch beklagt worden ist, da dadurch keine wirksame kommunale Interessenvertretung in Bundes- und Landtagen sichergestellt sei (Dieckmann 1999, S. 303). Denn „die gleichzeitige Wahrnehmung von Aufgaben in Kommunalpolitik einerseits und Bundes- und Landespolitik andererseits stößt in den politischen Parteien auf zunehmende Skepsis, ja grundsätzliche Ablehnung, gegenüber jeder Art von Doppelmandat wegen der sich daraus ergebenden Einlussmehrung“ (Dieckmann 1999, S. 304). Dieser Gedanke ist in der französischen Politikkultur nach wie vor wenig verankert.

Die geringere Ausprägung informaler Austauschbeziehungen im administrativen Mehrebenensystem sowie der schwächere Einluss kommunaler Interessen in der landesstaatlichen Willensbildung könnten Erklärungen dafür bieten, dass sich die deutschen Länderregierungen in der Vergangenheit bei Kommunal- und Territorialreformen – deutlich ausgeprägter als der Zentralstaat in Frankreich – auch gegen lokale Widerstände durchsetzten (siehe weiter unten). Dies gilt vor allem für die Territorialreformen, die in einigen Bundesländern mit dem Ergebnis zahlreicher Fusionen auch gegen den Willen der betroffenen Gebietskörperschaften unternommen worden sind. Ein jüngeres Beispiel für landesstaatlich-hierarchisch auferlegte Reformen „gegen“ den Willen der Kommunen und unter (zunächst) weitgehendem Verzicht auf informale Kooperation bietet die Kreisgebietsreform in Mecklenburg-Vorpommern. Zwar scheiterte diese in einem ersten Anlauf aufgrund der erfolgreichen Klage einiger Landkreise vor dem Landesverfassungsgericht (Mehde 2007), deren Einreichung gerade aus dem Verzicht der Landesregierung auf informale und kooperative Einbindung der Kommunen in die Politikentwicklung erklärt werden kann (Bogumil und Ebinger 2008, S. 19–21). Jedoch konnte die Regierung ihr Reformprojekt letztlich in seiner grundsätzlichen Zielrichtung, nämlich Bildung quasi-regionaler Kreisstrukturen unter Aulösung der „Altkreise“, umsetzen und sich somit gegen den Widerstand der kommunalen Akteure behaupten. Eine ähnliche Handlungslogik wird bei den konliktbeladenen Gemeindefusionen in den neuen Bundesländern, z. B. in Sachsen und Brandenburg, sichtbar, wo nach Ablauf der politisch-partizipatorischen „Schonfrist“ der Wendezeit eine deutlich verschärfte institutionenpolitische Gangart gewählt und auch radikale Eingemeindungen, notfalls auf dem Wege von gesetzgeberisch verfügten Zwangsfusionen gegen den Willen der Kommunen, vorgenommen wurden. Die formal-hierarchische Durchsetzung von Verwaltungspolitik im top-downModus, bei der übergeordnete Reformpläne auch gegen kommunale Interessen und „Besitzstände“ durchgesetzt werden, ist damit im deutschen Land-Kommunen-System tendenziell stärker anzutreffen, als in Frankreich, wo gesetzgeberisch verfügte Lokalreformen gegen kommunale Interessen und unter Verzicht auf informale Mehrebenenkooperation kaum Aussicht auf Erfolg haben.

Allerdings weist der deutsche Verwaltungsföderalismus auch in der Frage der informalen Austauschbeziehungen zwischen Landes- und Kommunalebene eine nicht unbeträchtliche Varianz auf. So ist die Verwaltungsstrukturreform des Jahres 2005 in Baden-Württemberg ein Beispiel für besonders ausgeprägte informale Austauschbeziehungen zwischen Landesregierung und Kommunen im Zuge der PolicyEntwicklung, die stark an das französische Modell erinnern. Dort war die politische Führung der kommunalen Ebene bereits früh von der Landesregierung in die Konzeptentwicklung eingebunden worden und sogar ein elementarer und treibender Teil dieser Pläne. Die Kommunen wurden quasi zu informalen Koalitionären der Landesregierung und zu einem aktiven Partner im politischen Machtspiel (vgl. Bogumil und Ebinger 2008, S. 17–19). Zudem lag die Federführung des Reformprozesses in den Händen des damaligen Ministerpräsidenten Teufel, der selbst ehemaliger Landrat und in der lokalen Ebene verwurzelt war. Da die damalige konservative Landesregierung außerdem einen starken Rückhalt in der Fläche besaß, konnte sie über die Einbindung der Kommunen zugleich neuen Spielraum gegen die Opposition und vor allem gegen die Landesverwaltung selbst gewinnen.

Diese Schlüsselposition der Kommunen im informalen Machtspiel der Landespolitik spiegelt sich denn auch deutlich in den Reformergebnissen wider. Angesichts dessen, dass zum damaligen Zeitpunkt keine ernsthafte Fiskalnot in den ökonomisch prosperierenden und leistungsstarken süddeutschen Landkreisen wahrgenommen wurde, fiel es diesen im Falle Baden-Württembergs nicht schwer, die vom Land geforderten Einsparaulagen in Form der Effizienzrendite (von 20 %) hinzunehmen, zumal sie im Gegenzug ihre Interessen in mehrfacher Hinsicht durchsetzen konnten. So verschonte die Landesregierung ihre Landkreise von der befürchteten Kreisgebietsreform nach ostdeutscher Manier, was zugleich der Tauschpreis für die geforderte Effizienzrendite war. Zum anderen erhielten die Landkreise zahlreiche neue Zuständigkeiten und gingen funktional gestärkt aus der Reform hervor, wenngleich inzwischen auch zunehmend Stimmen zu hören sind, die die „Überforderung“ der zu klein dimensionierten Kreise kritisieren (vgl. Grohs et al. 2012).

Ähnliche informale Vernetzungen von engster politischer Spitze der Regierungsparteien auf Landesebene und vertrauten Vertretern der kommunalen Ebene gab es auch in anderen Bundesländern, die Verwaltungsstrukturreformen durchführten. Diesen ist aber durchweg eigen, dass die Kommunen davon (zumindest kurzfristig) profitierten, da sie neue Funktionen erhielten, Gebietsfusionen ausblieben und insbesondere die sektorale Landesverwaltung (Sonderbehörden) entmachtet wurde. Dass die informale Land-Kommunen-Koalition auch dann noch trägt, wenn es um massive Gebietsreformen, Eingemeindungen und Regionalkreisbildung, also den wirklich „großen Wurf“ in der subnationalen Institutionenpolitik geht, kann eher bezweifelt werden.

 
< Zurück   INHALT   Weiter >