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4 Auswirkungen auf die institutionelle Reformfähigkeit

4.1 Frankreich

Die unterschiedliche Entscheidungspraxis und informale Einlussstärke lokaler Akteure im politisch-administrativen Mehrebenensystem haben gewichtige Auswirkungen auf die Durchsetzbarkeit und Wirkungen von Verwaltungsreformen. In Frankreich kommen, wie erwähnt, aufgrund der über die Ämterhäufung abgesicherten faktischen Durchsetzungsmacht subnationaler Akteure und der strukturkonservierenden Wirksamkeit des Senats nationale Gesetze kaum gegen den Widerstand der lokalen Gebietskörperschaften zustande. So lässt sich die formale Ausgestaltung der Dezentralisierung (Acte I und Acte II) auf die gegebenen Strukturen der „informalen Dezentralisierung“ in Frankreich zurückführen. Die konkreten Inhalte der relevanten Dezentralisierungsgesetze sind maßgeblich auf das Wirken und die Autorität der auf den nationalen Politikprozess Einluss nehmenden lokalen Notabeln (Bürgermeister, Generalsratspräsidenten) zurückzuführen. Denn der nationale Gesetzgeber folgte in weiten Teilen lokalen Interessen, die sich aufgrund der rasanten Zunahme von cumul des mandats seit der Nachkriegszeit als immer durchsetzungsfähiger erwiesen (Mény 1992, S. 18). Faktisch ging es darum, dass „der Innenminister dem Bürgermeister von Marseille den Rücken stärkte“5 (Thoenig 1992, S. 7): „Die Dezentralisierung wurde vom Staat zu Gunsten der ‚Großen lokalen Notabeln' gemacht“ (Thoenig 1992, S. 11). „Dezentralisierung ist (…) das Regieren der Notabeln, durch die Notabeln und für die Notabeln“ (Mény 1992, S. 18).

Zwar führte die bisherige Dezentralisierung dazu, dass die lokalen Gebietskörperschaften, insbesondere die Départements, in geringerem Maße auch die Gemeinden, funktional und politisch aufgewertet worden sind. Jedoch gibt es neben intendierten und positiven Effekten der Dezentralisierung (vgl. ausführlich Kuhlmann 2009,

S. 94–102) auch zahlreiche Probleme, negative Auswirkungen und Beharrungskräfte, die sich unter anderem auf den informalen Einluss lokaler Akteure im französischen Politik- und Verwaltungssystem zurückführen lassen. Diese bewirken, dass die institutionelle Reformfähigkeit auf subnationaler und lokaler Ebene in Frankreich begrenzt ist. So wurde zum einen auf eine grundlegende Reform des überinstitutionalisierten Mehrebenensystems verzichtet. Anstelle der noch in den 1990er Jahren debattierten möglichen Abschaffung der Departements als Gebietskörperschaften haben diese durch Acte II eine enorme funktionale Aufwertung erfahren und ihre (auch jüngst wieder diskutierte) Abschaffung als Verwaltungsebene scheint eher unwahrscheinlich.

Zum anderen konnten sich die französischen Gemeinden bislang erfolgreich den Reformvorstößen zur Bildung von Einheitsgemeinden nach nordeuropäischem Vorbild (vgl. Kuhlmann und Wollmann 2013, S. 152–155) widersetzen. Zwar gab es auch in Frankreich – wie in anderen europäischen Ländern – in den 1970er Jahren angesichts zunehmender Leistungsanforderungen an die kommunale Ebene einen Vorstoß zur Gemeindegebietsreform. Dieser brachte jedoch, abgesehen von 1.900

Gemeinden, die zu 800 fusioniert wurden (Mabileau 1996, S. 39), keine durchgreifenden gebietlichen Veränderungen. Ein Grund für das Scheitern weitreichender Lokalreformen liegt wiederum in der informalen Durchsetzungsmacht kommunaler Akteure, die Gemeindezusammenschlüsse als Bedrohung und „politischen Selbstmord“ betrachten:

Mergers giving rise to enlarged jurisdictions are considered to be the ultimate threat – indeed, considered to be a way of committing political suicide. (Thoenig 2005, S. 691)

Dadurch werden jedoch die Durchsetzungschancen autonom zentralstaatlicher Politik erheblich eingeschränkt, was sich hemmend und blockierend auf strukturelle Reformen und eine konsequente territoriale Modernisierung des Landes auswirkt, da die lokalen Akteure das Ausmaß und die Reichweite der sie betreffenden Territorialpolitik (mit)bestimmen. Gemeindezusammenschlüsse bleiben am traditionellen Grundsatz der „Freiwilligkeit“ (volontariat) orientiert. Diese Steuerungslogik entspricht dem sog. „südeuropäischen Reformpfad“, der auf Zustimmung der betroffenen Gebietskörperschaften und nicht auf verbindliche Entscheidung und formale gesetzliche Regelung durch das Parlament (par la loi) setzt (vgl. Kuhlmann und Wollmann 2013, S. 152). Vor diesem Hintergrund stößt jedoch die seit den 1980er Jahren verfolgte Politik einer Dezentralisierung von Staatsaufgaben zunehmend auf Probleme. Denn einerseits haben die Kompetenzen der Kommunen im Zuge der beiden Dezentralisierungswellen immer weiter zugenommen (vgl. Kuhlmann 2009, S. 82–89; Reiter 2010). Andererseits sieht sich der überwiegende Teil der französischen Gemeinden aufgrund der geringen Größe und fehlenden administrativen Leistungskraft nicht in der Lage, diese neuen Aufgaben effizient und effektiv wahrzunehmen. Die inzwischen fast lächendeckende Bildung interkommunaler Formationen (vgl. Kuhlmann 2010) hilft diesem Problem nur bedingt ab.

Ein weiteres Reformproblem, das sich aus der informalen Wirksamkeit lokaler Akteure in der nationalen Politikgestaltung ergibt, besteht darin, dass territoriale Projekte heute vom Erfolg oder Misserfolg der Verhandlungen und Kompromissbildung zwischen staatlichen und territorialen Akteuren sowie zwischen den verschiedenen subnationalen „Mitspielern“ untereinander abhängig sind. Dies ist auch deshalb nötig, weil weder durch Acte I noch durch Acte II das Prinzips der non-tutelle der Gebietskörperschaften, d. h. der fehlenden hierarchischen Subordination der drei Gebietskörperschaftsebenen (Regionen, Departements, Gemeinden) angetastet worden ist. Auch dies erklärt sich wiederum aus der Veto-Macht der grands élus bei der Dezentralisierungsgesetzgebung (Thoenig 2005, S. 705), die kein Interesse an einer solchen, ihre Einlusssphären womöglich beschneidenden Hierarchisierung der Ebenen haben. Die Ergebnisse, die am Ende der langwierigen informalen Verhandlungs- und Vertragsgestaltungsprozesse stehen, sind oftmals minimal oder kommen gar nicht zustande. Mehr als illustrativ dürfte in diesem Zusammenhang ein von Thoenig zitiertes Fallbeispiel sein, in dem fünf „Partner“ (Gemeinde, Departement, Landwirtschaftsministerium, Landwirtschaftskammer und Region) sich mit jeweils einem Fünftel am Kauf einer Waldläche beteiligten, deren Preis bei insgesamt 1.000 € lag, so dass die Kosten für informale Vorverhandlungen und die Vertragsabwicklung höher lagen als die getätigte materielle Investition (Thoenig 2005, S. 691).

 
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