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4.2 Deutschland

Für Deutschland muss wiederum differenziert werden zwischen den Reformstrategien unterschiedlicher Bundesländer, in denen sich auch verschiedene Traditionen von informalen Land-Kommune-Beziehungen geltend machen. Wie erwähnt, bieten die einschneidenden Gebietsreformen in Nordrhein-Westfalen und Hessen anschauliche Beispiele für radikale top-down-Reformen nach „nordeuropäischem“ Muster (vgl. Kuhlmann und Wollmann 2013, S. 158–161) und massive territoriale Veränderungen. Zwar wurden die Kommunalakteure beteiligt und in die politische Koordination des Reformvorhabens im Sinne von multi-level-governance (siehe oben) formal eingebunden. Allerdings sind die Entscheidungen – im Unterschied zu Frankreich – oftmals gegen Kommunalinteressen getroffen worden. Prozedural bereiteten die Landesregierungen die Ausarbeitung und Umsetzung der von ihnen angestrebten Reformkonzepte jeweils durch die Berufung von Reformkommissionen, durch öffentliche Anhörungen und Freiwilligkeitsphasen vor, in denen den betroffenen Gemeinden Gelegenheit gegeben wurde, sich auf die vorgesehenen Gebietsänderungen „freiwillig“ einzustellen. Konnte die Zustimmung von Gemeinden nicht erreicht werden, entschied – wiederum übereinstimmend mit dem „nordeuropäischen“ Reformtypus – das Landesparlament durch verbindliches Gesetz. So wurden in den stark verstädterten und seinerzeit sozialdemokratisch regierten Bundesländern Nordrhein-Westfalen und Hessen durchweg Einheitsgemeinden durch umfangreiche Gemeindefusionen und Eingemeindungen geschaffen und die Zahl der Gemeinden drastisch um über 80 % reduziert. Unter heftigen Geburtswehen entstanden in NRW Städte mit durchschnittlich 45.000 Einwohnern (vgl. Laux 1999). Im Ergebnis der Gemeindegebietsreformen zwischen 1968 und 1978 reduzierte sich die Zahl der kreisangehörigen Gemeinden um insgesamt 65 %, die der kreisfreien Städte um 34 % (vgl. Wollmann 2004, S. 112–116), wenngleich die einzelnen Bundesländer starke Unterschiede aufweisen. So entspricht Rheinland-Pfalz mit seinen rund 2.300 Gemeinden bei durchschnittlich 1.700 Einwohnern nach wie vor – analog zu Frankreich – eher dem „südeuropäischen“ Gebietstypus.

Anknüpfend an dieses territorial und funktional leistungskräftige Kommunalmodell der westdeutschen Bundesländer fanden nach der Wiedervereinigung auch in allen neuen Bundesländern Territorialreformen statt. Zwar fiel die Umsetzung der Reformkonzepte aufgrund der unterschiedlichen Implementationsstrategien und Akteurskonstellationen in den Bundesländern unterschiedlich aus – in Brandenburg zügig und konsequent, in Sachsen eher schleppend und mit vielen inhaltlichen Abstrichen (siehe dazu Frenzel 1995; Reulen 1998). Jedoch wurde die Kreisgebietsreform in Ostdeutschland insgesamt als ein bemerkenswerter institutionenpolitischer Erfolg gewertet. Vor allem in den zweistufigen Ländern (Brandenburg, MecklenburgVorpommern) kam es zu Kreisneugründungen in den Maßstabsstrukturen von Großkreisen – oft durch Zusammenlegung im Verhältnis 3 zu 1 –, da dort die Kreisebene ein Stück Mittelinstanz-Funktion zu erfüllen hat. So wurde die Anzahl der Kreise von 1993 bis 1994, von 189 auf 87, d. h. innerhalb kürzester Zeit um 54 % reduziert, womit die Kreisgebietsreform sogar über die früheren Reformen in der „alten“ Bundesrepublik hinausgeht, in deren Ergebnis die Zahl der Kreise „nur“ um 44 % reduziert worden ist (Büchner und Franzke 2001, S. 7). Inzwischen ist in den ostdeutschen Ländern auch eine neue Runde von Gemeindegebietsreformen in Gang gekommen, in der es um die territoriale Reform der Gemeinden durch Gemeindezusammenlegungen und eine entsprechende Verringerung der Zahl und Reichweite der interkommunalen Verbände geht (vgl. Kuhlmann 2009, S. 116–119).

Den Auftakt für diese Reformwelle gab das Land Brandenburg. Nach lebhaften politischen Diskussionen und bei anhaltendem lokalen Widerstand beschloss der Landtag eine Gemeindegebietsreform, durch die mit Wirkung zum 1.1.2005 die Zahl der Gemeinden durch Gemeindefusionen von ursprünglich 1.479 auf 419 (in 2010) und die der Ämter von 152 auf 53 zurückgeschnitten wurden, wodurch der Anteil der „amtsfreien“, also „Einheitsgemeinden“ auf 35 % (vorher 3 %) stieg und dementsprechend der der amtsangehörigen auf 65 % (vorher 97 %) fiel. Damit macht sich verstärkt ein sozusagen „nordeuropäisches“ Territorialreformmuster geltend. Ähnliche (ansatzweise „nordeuropäische“) Gemeindegebietsreformen sind inzwischen in Sachsen-Anhalt, Thüringen und Sachsen vorbereitet bzw. verwirklicht worden (vgl. Kuhlmann 2009, S. 118). Das jüngste Beispiel bietet Sachsen-Anhalt, wo – begleitet von heftigen politischen und gerichtlichen Konlikten – der Landtag beschloss, mit Wirkung zum 1.1.2011 die Zahl der Gemeinden von ursprünglich 1.030 (mit durchschnittlich 2.000 Einwohnern) auf 219 (mit durchschnittlich 10.900 Einwohnern) durch Gemeindefusionen zu verringern. Von den Gemeinden ist ein Teil (ca. die Hälfte) nunmehr als Einheitsgemeinde organisiert, ein anderer Teil gehört den neugebildeten 18 Verbandsgemeinden an.

Dem („nordeuropäischen“) Muster drastischer Territorialreform, bei der sich die übergeordneten (landespolitischen) Ziele einer Maßstabsvergrößerung von Kommunaleinheiten letztlich gegen jene der Kommunalebene durchsetzen, entspricht auch die oben erwähnte Regionalkreisbildung in Mecklenburg-Vorpommern. Zwar entschied das von einigen Kreisen angerufene Landesverfassungsgericht in seinem Aufsehen erregenden Urteil vom 26. Juli 2007 (Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern 2007), dass das Kreisgebietsreformgesetz verfassungswidrig sei.6 Jedoch hat der Landtag am 7.7.2010 ein Kreisgebietsreformgesetz beschlossen, wonach – mit Wirkung zum 4.11.2011– zwar die (210.000 Einwohner zählende) Landeshauptstadt Schwerin ihren Status als kreisfreie Stadt behalten hat, ansonsten jedoch ein drastischer Neuzuschnitt der Kreisebene in Richtung quasi-regionaler Strukturen (mit zwischen 280.000 und 160.000 Einwohnern) festgelegt wurde (von Gayl 2010). Ähnliche Diskussionen wurden inzwischen auch in Brandenburg, Schleswig-Holstein und in Niedersachsen angestoßen.

 
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