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Regierungsführung zwischen Formalität und Informalität. Deutschland und Großbritannien im Vergleich

Zusammenfassung: Der Beitrag beschäftigt sich in vergleichender Perspektive mit der Regierungsführung in Großbritannien und Deutschland im Spannungsfeld von Formalität und Informalität. Nach einer theoretischen Verortung der Fragestellung wird zunächst auf die im jeweiligen Regierungssystem unterschiedlich ausgeprägten Formalitätsbzw. Informalitätskulturen eingegangen. Vor diesem Hintergrund wird untersucht, über welche formalen wie informalen Führungsressourcen Premierminister und Bundeskanzler in Kernbereichen der Regierungsführung, genauer in Handlungskontexten der Regierungsbildung, des Kabinetts sowie der Regierungszentrale, verfügen. Es wird argumentiert, dass sowohl Informalisierung als auch Formalisierung strategische Antworten auf vorhandene Handlungsrestriktionen darstellen können. Abschließend werden weiterführende Forschungsperspektiven eines graduellen wie auch dynamischen Informalitätsbegriffs aufgezeigt.

Schlüsselwörter: Regierungsführung • Kernexekutive • Informalität • Großbritannien • Deutschland

Caught in the middle? Comparing formal and informal modes of governance in Germany and Great Britain

Abstract: The article considers the tension between formality and informality in the processes of governance in Great Britain and Germany from a comparative perspective. After having related the research question to the pertinent theories, the article outlines the distinct cultures of formality and informality in the respective systems of government. On this basis, the author studies the formal and informal leadership resources at the disposal of the prime minister and the chancellor in core areas of government, or, to be exact, in contexts of action of government formation, the cabinet as well as government headquarters. The author argues that increasing informality as well as increasing formality represent strategic responses to existing restrictions of action. The article concludes by outlining further research options for such a gradual as well as dynamic conceptualization of informality.

Keywords: Governance • Core executive • Informality • Great Britain • Germany

1 Fragestellung und theoretische Fundierung

Die Frage nach den Bedingungen, Erscheinungsformen und Wirkungsweisen politischer Führung findet in der Politikwissenschaft gegenwärtig starke Beachtung. Das Forschungsinteresse korrespondiert mit dem Befund, dass (…) the general erosion of the policy-making capacity of the state has been accompanied by a strengthening of its core executive.“ (Peters et al. 2000, S. 7) Dabei hat insbesondere die britische Forschung eine Machtzentralisierung beim Premierminister festgestellt, die auf die asymmetrische Verteilung von Führungsressourcen innerhalb der Kernexekutive zurückgeführt wird (Elgie 2011). Aber auch im deutschen Regierungssystem, das von Machtdispersion gekennzeichnet ist, wird die Führungsrolle des Bundeskanzlers neu diskutiert (u. a. Gast 2011). Der vorliegende Beitrag fragt vor diesem Hintergrund nach den Führungsressourcen beider Exekutivspitzen im Spannungsfeld von Formalität und Informalität.

Um diese Fragestellung präziser fassen zu können, bedarf es zunächst einer theoretischen Verortung des Gegenstands. Hervorzuheben ist, dass die Leadership-Forschung aufgrund ihrer begriflich-konzeptionellen Ausdifferenzierung und interdisziplinären Ausrichtung nach wie vor als fragmentiert zu bezeichnen ist. Einen komparativen Zugang zu unserem Gegenstand eröffnet der in der neo-institutionalistischen Forschung angesiedelte interaktionistische Ansatz politischer Führung, der von einer Wechselbeziehung personaler und struktureller Faktoren ausgeht. Allgemein wird politische Führung in dieser – maßgeblich von Robert Elgie vertretenen – interaktionistischen Perspektive als Prozess verstanden, „by which governments try to exercise control over public policy decisions“ (Elgie 1995, S. 4). Den Akteuren – mit ihren individuellen Ambitionen und Führungsqualitäten – wird ein eigenständiger Einluss auf das Politikergebnis zugestanden. Bei der Verfolgung ihrer politischen Ziele orientieren sie sich am vorhandenen Handlungskorridor, der durch das sogenannte „leadership environment“ strukturiert wird. Abhängig von der Verfügbarkeit formaler wie auch informaler Machtressourcen kann dieser aber auch verändert werden, was als Führungsleistung zu beschreiben ist. Maßgebliche Bestimmungsfaktoren für das „leadership environment“ sind die Strukturmerkmale des Regierungssystems, aber auch die politisch-kulturellen Gegebenheiten einer Gesellschaft[1].

Elgie zufolge erzeugt das komplexe Zusammenwirken dieser Kontextfaktoren regelhafte Politikmuster, die zur Ausprägung spezifischer Führungsstile in bestimmten Regierungssystemen führen. Die wenigen vorliegenden Ländervergleichsstudien bestätigen diese Annahme (insbes. Elgie 1995; Helms 2005). Großbritannien und die Bundesrepublik Deutschland sind demnach als „most different cases“ zu klassifizieren, da die institutionellen Strukturmerkmale einerseits machtzentralisierend, andererseits machtteilend wirken und somit konträre Führungsstile begünstigen. Während die Premierministerdominanz einen stärker hierarchischen Führungsstil erlaubt („prime ministerial leadership“), so Elgies Befund, wird die Kanzlerhegemonie eingeschränkt durch Konsenszwänge, die einen stärker moderierenden Führungsstil („dispersed leadership“) verlangen. Die Relevanz des personalen Faktors wiederum wird belegt durch Untersuchungen, die zeigen, dass die Führungsstile von unterschiedlichen Amtsinhabern ein und desselben Regierungssystems – der britischen Premierminister ebenso wie der deutschen Bundeskanzler

– durchaus differieren (z. B. Hennessy 2000; Gast 2011). Zudem kann sich das „leadership environment“ auch situativ verändern, z. B. durch kontingente, externe Ereignisse, die im günstigen Fall Gelegenheitsfenster politischer Führung eröffnen.

In der vergleichenden Leadership-Forschung finden Aspekte der Informalisierung Berücksichtigung, ohne jedoch explizit im Zentrum des Untersuchungsinteresses zu stehen. Es erscheint daher eine Begriffsklärung angebracht, um diese im Fortgang der Untersuchung differenzierter erfassen zu können. Im Allgemeinen bezieht sich der Begriff der Informalität auf jene Bereiche des Regierungshandelns, die nicht durch formale, rechtlich gesatzte Institutionen (wie Verfassungen, Gesetze, Geschäftsordnungen oder Satzungen) bestimmt sind. Diese grundsätzlich dichotomische Begriffsbestimmung hat weiterhin Bestand. Um die im politischen Prozess vorherrschenden Interaktionsmuster differenzierter erfassen zu können, wird im Folgenden jedoch ein komplementärer und zugleich gradueller Informalitätsbegriff gewählt, wie ihn Pannes (2011; in Anlehnung an Grunden 2009) vorgeschlagen hat. Durch Informalisierung können formale Institutionen demnach

1) konkretisiert („Regelanwendungsregeln“), 2) ergänzt („Brückenfunktion“), 3) umgangen bzw. abgewandelt („Formalitätskonlikt“) oder auch 4) ersetzt („Regelmissachtung“) werden.

Der Zusammenhang von Informalisierung und politischer Führung lässt sich genauer erschließen, indem 1) die interaktionistische Perspektive präzisiert und 2) um Annahmen funktionaler Leadershipkonzepte sowie 3) des Leader-Follower-Ansatzes ergänzt wird.

1. In der interaktionistischen Perspektive politischer Führung sind sowohl die Strukturen informeller Regelsysteme als auch das informale Führungshandeln der Akteure relevant. Durch die Verstetigung informaler Interaktionen und Routinen2 entstehen informelle Regelsysteme, die den Handlungskorridor ebenso wie formale Institutionen erweitern oder verengen können. (Florack und Grunden 2011) Diese sind zwar nicht rechtlich fixiert, aber strukturieren abhängig vom Grad der Verbindlichkeit die Interaktionsorientierungen der Akteure. Bezogen auf die unterschiedlichen Handlungskontexte von Politik prägen sich mitunter arenenspezifische „Informalitätskulturen“ (Pannes 2011, S. 40) aus, die jeweils eigene Führungsstile begünstigen. Demnach sind informale Vorgehensweisen und Praktiken als „eine strategische Antwort der handelnden Akteure auf die je unterschiedlichen institutionellen Konfigurationen von Regierungssystemen“ (Kropp 2003, S. 23) zu verstehen. Sie dienen nicht zuletzt dazu, Rollenkonlikte zu bearbeiten, die aus der „Mehrdimensionalität und Parallelität geltender Regelsysteme“ (Pannes 2011, S. 55) in den verschiedenen Politikarenen erwachsen. Erreicht werden soll eine Erweiterung des Handlungskorridors durch Flexibilitäts-, Effizienz- und Legitimitätsgewinne, doch sind auch Dysfunktionalitäten möglich (Pannes 2011).

2. Im Kernbereich der Regierungsführung („governing roles“) ist ein höherer Formalisierungsgrad anzunehmen als im Bereich der Governance-Funktionen („governance roles“) politischer Führung (zur begriflichen Unterscheidung vgl. Elcock 2001). Erstere basiert auf formalen Zuständigkeiten, Weisungsbefugnissen und der Dienstwegekommunikation innerhalb der Kernexekutive (hier v. a. Regierungszentrale, Ressorts und Ministerialbürokratie). Relevante Funktionen der Regierungsführung – wie die effektive Organisation des Regierungsapparats, die Definition der Regierungsagenda bis hin zur Formulierung von Problemlösungen sowie die Koordinierung und Durchsetzung der Regierungspolitik – lassen sich jedoch ohne Informalisierung kaum effektiv wahrnehmen (für den deutschen Kontext vgl. König 1989, 2001).

Sehr viel weniger formal geregelt sind demgegenüber die Governance-Elemente politischer Führung, die sich auf die Interaktion mit nicht-staatlichen Akteuren sowie andere Politikebenen beziehen. Wo im „Schatten der Hierarchie“ (Börzel 2008) kooperiert wird, sind nicht formale Anweisungen sondern informale Steuerung und Koordination vorherrschend. In erster Linie geht es hier um Führungsleistungen im Bereich des Netzwerkmanagements, die sich näher als Themen-, Informations- und Interdependenzmanagement beschreiben lassen („ambassadorial“ und „reticulist roles“; Elcock 2001). Government wie auch Governance sind darüber hinaus eng verbunden mit Führungsleistungen, die auf den Mehrheitserhalt und die Machtsicherung abzielen („allegiance roles“). Neben der Organisation politischer Mehrheiten im engeren Sinne, d. h. die Sicherstellung parteipolitischer Geschlossenheit, die Verhandlungsführung mit relevanten Stakeholdern und das Schmieden von Bündnissen, geht es um vor allem um die Mobilisierung öffentlicher Unterstützung. Beides lässt sich kaum auf formalem Wege erreichen, sondern vollzieht sich naturgemäß in informalen Prozessen.

3. Argumentieren lässt sich darüber hinaus, dass politische Führung in demokratischen Systemen funktionslogisch auf Informalisierung angewiesen ist. Denn während autoritäre Führung die verfolgten Ziele einseitig diktieren und deren Durchsetzung erzwingen kann, basiert demokratische Führung auf der freiwilligen Gefolgschaft politischer Mehrheiten. Diese Herausforderung stellt sich gleich in mehreren Politikarenen, mit ihren je eigenen Handlungslogiken: a) In der administrativen Arena geht es darum, die Gefolgschaft der Kabinettsmitglieder, des Koalitionspartners und des in die Politikformulierung bzw. -implementation involvierten Regierungsapparats zu sichern. b) In der parlamentarisch-parteipolitischen Arena muss die Gefolgschaft der Regierungsfraktionen sowie der Parteifunktionäre und -basis sichergestellt werden. c) In der elektoralen Arena gilt es, die Gefolgschaft der Parteianhänger zu erhalten bzw. möglichst große Anteile der Wählerschaft zu gewinnen. Der Formalisierungsgrad wird dabei in der administrativen Arena, mit definierten Zuständigkeiten und Dienstwegen, noch am stärksten ausgeprägt sein, wohingegen in der elektoralen Arena keinerlei hierarchische Führungsinstrumente zu Verfügung stehen, sondern auf die Kraft der Überzeugung und Mobilisierungsfähigkeit gesetzt werden muss. Ähnliches gilt für die parlamentarisch-parteipolitische Arena, obwohl hier innerhalb der Partei- und Fraktionshierarchie durchaus einige Instrumente zur Verfügung stehen, um die Mitglieder zur Gefolgschaft zu verplichten (z. B. die Fraktionsdisziplin oder Parteitagsbeschlüsse). Diese basieren jedoch grundsätzlich darauf, dass die Ziele („objectives“) der Führung mit den Präferenzen („preferences“) der Gefolgsleute übereinstimmen – andernfalls kann der sogenannte „Leader-Follower-Pakt“ auch aufgekündigt werden (Fliegauf et al. 2008). Auch hier ist also weniger hierarchische Führung, als vielmehr eine Überzeugungsleistung gefordert. Hinzu kommt, dass getroffene Richtungsentscheidungen auch die Führung selbst verplichten und somit deren Handlungskorridor durchaus auch einschränken können.

Aus diesen theoretischen Vorüberlegungen resultieren für die vorliegende Studie folgende Konsequenzen: Großbritannien und die Bundesrepublik Deutschland sind anhand der institutionellen Strukturmerkmale als „most different cases“ politischer Führung zu klassifizieren. Dabei wird in der Forschung bisher jedoch noch wenig berücksichtigt, welche Informalitätskultur der Regierungsführung in beiden Systemen vorherrschend ist. Es soll daher in einem ersten Untersuchungsschritt präzisiert werden, wie das „leadership environment“ beschaffen ist und welche Informalisierungsgrade bzw. -bedarfe sich daraus ableiten lassen (Kap. 2). Die empirische Analyse fokussiert im nächsten Schritt auf den Kernbereich der Regierungsführung, die sogenannten „governing roles“, da in der administrativen Arena traditionell ein höherer Formalisierungsgrad als in anderen Politikarenen anzunehmen ist. Wege der Informalisierung werden in beiden Systemen von den Exekutivspitzen genutzt, um die Handlungskorridore des Regierens zu erweitern. Allerdings – so lautet die Folgeüberlegung – sollten sich die kontextspezifischen Anforderungen und somit die funktionalen Ausprägungen informaler Regierungsführung deutlich unterscheiden. Welche Relevanz informalen gegenüber formalen Ressourcen jeweils zukommt, wird dazu in drei ausgewählten Dimensionen der Regierungsführung vergleichend untersucht (Kap. 3): Erstens bei der Auswahl des Führungspersonals und der Definition der Regierungsagenda im Zuge der Regierungsbildung; zweitens im Bereich der Kabinettsführung und schließlich drittens in der Regierungszentrale als der wichtigsten institutionellen Führungsressource des Premierministers bzw. Bundeskanzlers.

Eine temporal vergleichende Perspektive wird insofern eingenommen, als relevante Traditionslinien und die seit den ausgehenden 1990er Jahren zu verfolgenden Entwicklungstendenzen in beiden Systemen aufgezeigt werden sollen. Dabei wird exemplarisch auf die Ambitionen und Präferenzen relevanter Führungsakteure eingegangen, ohne den Anspruch einer systematischen komparativen Analyse individueller Führungsstile zu erheben. Die empirische Analyse stützt sich im Wesentlichen auf wissenschaftliche Sekundärliteratur aus dem Bereich der Regierungsforschung. Für das Fallbeispiel Großbritannien sei zudem betont, dass erst vor kurzem umfangreichere Dokumente (genannt sei vor allem das sogenannte „Cabinet Manual“ von 2011) sowie graue Literatur (hier vor allem Studien des Parliament and Constitution Centre) publiziert wurden, die Einblick in die Strukturen und Prozeduren der Regierungsführung geben.

  • [1] Dazu zählt Elgie (1995) einerseits die Machtstruktur innerhalb der Exekutive, deren Verhältnis zu den übrigen Organen des Regierungssystems sowie die Merkmale des Parteiensystems, andererseits politisch-kulturelle Traditionsbestände, das System der Interessenvermittlung sowie die Präferenzen der Bevölkerung.
 
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