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2 Der institutionelle Kontext des Regierens in Deutschland und Großbritannien

Zu den Gemeinsamkeiten der beiden hier untersuchten Staaten zählt auf den ersten Blick, dass es sich um parlamentarische Regierungssysteme handelt (Steffani 1983). Diese klassische, auf das System der Gewaltenteilung gerichtete institutionalistische Perspektive beschreibt das Regieren in Deutschland und Großbritannien allerdings nur unzureichend. Denn während das Westminstermodell britischer Prägung als Wettbewerbsdemokratie zu kennzeichnen ist, wird das bundesdeutsche System als „verhandelnde Wettbewerbsdemokratie“ mit konsensdemokratischen Zügen und ausgeprägten Vetostrukturen charakterisiert (Lijphart 1999; Tsebelis 2002; Korte und Fröhlich 2009). Daraus lässt sich bereits ableiten, dass sich die Strukturmerkmale des Regierens – also die institutionellen Arrangements und Akteurskonstellationen, die formale wie informale Handlungsressourcen und –restriktionen bereitstellen – in beiden Systemen grundlegend unterscheiden. Während diese in Großbritannien ein „prime ministerial leadership“ begünstigen, lassen die im deutschen Regierungssystem vorhandenen Restriktionen auf ein „dispersed leadership“ schließen (vgl. ausführlich Elgie 1995).

So hat der Trend zur Machtkonzentration in den vergangenen Jahrzehnten zu einer nachweisbaren Dominanz des britischen Premierministers innerhalb der Exekutive geführt. Seit der Amtszeit Margaret Thatchers, vor allem aber auch unter Tony Blair hat sich das Image eines „strong, authoritative prime minister leading government from the front“ (Bennister und Heffernan 2011, S. 779) etabliert. Das traditionelle „cabinet government“ ist demzufolge vom „prime ministerial government“ (Helms 2005) oder gar einer

„British presidency“ (Foley 2000; Poguntke und Webb 2005) abgelöst worden. Aber auch die neueren, die britische Debatte bestimmenden neo-institutionalistischen Ansätze der

„core executive studies“, die von kontingenten, dezentralen und relationalen Machtverhältnissen ausgehen, konzedieren aufgrund der asymmetrischen Ressourcenausstattung der Akteure eine dominante Stellung des Premierministers.3 Selbst in der gegenwärtigen Konstellation einer Koalitionsregierung ist diese Dominanz – so der vorläufige Befund der Forschung (Bennister und Heffernan 2011) – aufgrund der fortbestehenden Asymmetrien innerhalb der Kernexekutive weitgehend unangetastet geblieben, auch wenn eine tendenzielle Aufwertung des Kabinetts zu beobachten ist (ausführlicher dazu Kap. 3.2).

Das deutsche Regierungssystem hingegen wird aufgrund der hervorgehobenen Stellung des Bundeskanzlers oftmals als „Kanzlerdemokratie“ charakterisiert (Niclauß 2004). Eine Führungsrolle des Kanzlers ist im Kanzlerprinzip des Grundgesetzes (Art. 65 GG) angelegt, demzufolge er die Richtlinien der Politik bestimmt und verantwortet. Gleichzeitig setzen die Strukturprinzipien der Kabinettsregierung und der Ressortverantwortlichkeit einer Machtzentralisierung beim Kanzler jedoch Grenzen. Die im Vergleich zum britischen Premierminister schwächere Stellung des deutschen Regierungschefs resultiert aber vor allem aus der Tatsache, dass aus dem Parteienwettbewerb auf Bundesebene typischerweise Koalitionsregierungen hervorgehen. Die verfassungsrechtlich verankerte Richtlinienkompetenz ist deshalb – anders als die nicht kodifizierte Richtlinienkompetenz des Premiers – de facto an Koalitionsvereinbarungen geknüpft. Die in kurzen Intervallen stattfindenden Landtagswahlen verengen den Handlungskorridor der Bundesregierung zusätzlich. Insbesondere bei gegenläufigen Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat droht die Länderkammer zum Blockadeinstrument der Opposition bzw. zum Vetospieler im Gesetzgebungsprozess zu werden. Diese und weitere Vetopunkte im deutschen Regierungssystem (vgl. ausführlicher Schmidt 2011) erzeugen vielfältigen Einigungszwang im Machtdreieck von Regierung, Fraktion und Partei. Statt hierarchischer Durchsetzung und Mehrheitsentscheid werden korporatistische und auf Interessenausgleich bedachte Verhandlungslösungen oftmals als geeignetere Handlungsalternativen erkannt. Das deutsche Regierungssystem wird daher auch als „Koordinationsdemokratie“ (Jäger 1988) bezeichnet, in welcher der Bundeskanzler lediglich über eine „virtuelle Prärogative“ verfügt (Oldiges, zit. nach Murswieck 1990, S. 162).

Will man die Ausprägungen formaler wie informaler Regierungsführung in beiden Staaten vergleichend analysieren, so gilt es des Weiteren, die elementar verschiedene Verfassungs- und Rechtstradition zu berücksichtigen. In Großbritannien existiert kein einheitliches Verfassungsdokument, das die formalen Institutionen und Regeln der Regierungsführung festschreibt. Die Verfassungsordnung zeichnet sich durch eine geringe Rigidität und hohe Flexibilität aus, was durch den weitreichenden – durch einfaches Parlamentsgesetz zu implementierenden – Verfassungswandel seit den ausgehenden 1990er Jahren belegt wird (Flinders 2005; Lipsey 2011). Ein Formalitätsbezug erwächst zugleich aus der Plege von Verfassungstraditionen, welche Konventionen4 und verbindliche Regeln für die Regierungsführung beinhalten. Jenseits kodifizierter Regeln unterliegt im britischen Regierungssystem somit vieles der Verfassungsinterpretation und -praxis. Es kann daher zunächst davon ausgegangen werden, dass Informalisierung hier eher eine konkretisierende bzw. ergänzende Funktion erfüllt, da eine geringere formale Regelungsdichte als in der deutschen Verfassungsordnung vorhanden ist.

Die tradierte Informalitätskultur in Großbritannien hat in jüngster Zeit jedoch eine bemerkenswerte Modifikation erfahren. So lässt sich eine Formalisierungstendenz im Kernbereich der Regierungsführung feststellen: Nach eingehenden Beratungen wurde im Oktober 2011 vom Cabinet Office das erste „Cabinet Manual“ veröffentlicht.5 Vorhandene Regeln und Praktiken der Regierungsführung werden damit schriftlich fixiert und somit transparenter gemacht. Die Relevanz des Vorgangs für die vorliegende Untersuchung besteht v. a. darin, dass bis dato zwar ein informales Regelwerk existent und als solches im institutionellen Gedächtnis des Cabinet Office sowie der Ministerialbürokratie (hier v. a. beim Cabinet Secretary; Cockerell 2011) verankert gewesen ist. Dieses Regelwerk ist aufgrund der geringen Zahl von Machtwechseln während der letzten Jahrzehnte jedoch nur einem begrenzten Kreis von Akteuren zugänglich gewesen (bedingt auch durch die bis in die jüngste Zeit praktizierte „Kultur der Geheimhaltung“6). Für die aus der Opposition in die Regierungsverantwortung gelangenden Akteure bedeutet dies eine nicht zu unterschätzende Herausforderung; zumal der Civil Service zu strikter Loyalität gegenüber der Regierung verplichtet ist und der Opposition – selbst bei einem sich abzeichnenden Machtwechsel – nur unter strikten Aulagen Informationen weitergeben darf. Zudem schließt das Cabinet Manual Regelungslücken in einzelnen Bereichen (z. B. bezüglich der „caretaker convention“, welche die Weiterführung der Regierungsgeschäfte in der Transitionsphase regelt). Auch wenn das Cabinet Manual keinen rechtsverbindlichen Charakter hat, verweist es doch auf den Bedarf eines systematischeren Regelwerks der Regierungsführung[1].

Im Gegensatz zur Parlamentssouveränität in Großbritannien – welche die lexible Verfassungsordnung trägt – verweist der Begriff der Verfassungssouveränität auf den herausragenden Stellenwert des Grundgesetzes in Deutschland. Trotz der hohen Hürden für Verfassungsänderungen sowie der Ewigkeitsklausel (Art. 79 Abs. 3 GG) für den Verfassungskern ist dieses jedoch bei Weitem nicht so rigide wie gemeinhin angenommen (vgl. etwa Lijphart 1999). Beleg hierfür ist die vergleichsweise hohe Zahl von Grundgesetzänderungen seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland (Dreier 2008). Hinzu kommt die Verfassungsinterpretation und -entwicklung im Zuge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts[2]. Andererseits enthält das Grundgesetz teilweise recht detaillierte Regelungen (siehe z. B. Art. 23 GG oder auch die sogenannte Schuldenbremse), die durch einfachgesetzliche Bestimmungen sowie Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane noch ergänzt werden. Es besteht somit eine vergleichsweise hohe formale Regelungsdichte, so dass weniger ein Formalisierungsals ein Informalisierungsbedarf zugunsten der Komplexitätsreduktion (König 1991) bei der Regierungsführung bestehen dürfte.

  • [1] Dennoch wird kontrovers diskutiert, inwiefern das Cabinet Manual eine partielle Kodifizierung, also einen Schritt auf dem Weg zu einer schriftlichen Verfassung darstellt (umfassender dazu Blick 2014).
  • [2] Für Deutschland wie Großbritannien sind zudem das EU-Recht sowie die Rechtsprechung des EuGH bindend; auf die Europäisierung der Regierungssysteme soll hier jedoch nicht näher eingegangen werden.
 
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