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3.2 Das Kabinett: Präsidiale vs. kollegiale Führung

Sowohl im Westminster-Modell als auch im deutschen Parlamentarismus ist das Kabinett als Kollegialorgan institutionalisiert, in dem der Regierungschef – der Premierminister ebenso wie der Bundeskanzler – lediglich „primus inter pares“ ist. Gleichwohl ist davon auszugehen, dass sich in der Regierungspraxis „eine informelle Machtstruktur aus[bildet], die die formal gleichrangige Kabinettsordnung in eine informelle Kabinettshierarchie verwandelt“ (Pannes 2011, S. 75). Ob ein eher präsidial-dominanter oder aber kollegial-moderierender Führungsstil im Kabinett geplegt wird, lässt sich nicht allein auf Persönlichkeitsmerkmale zurückführen, sondern liegt auch in der relationalen Ressourcenausstattung der Akteure begründet. Die formale Kompetenzordnung wird in beiden Systemen durch parteipolitische Machtressourcen informal justiert.

Die Führungsrolle des britischen Premierministers wird schon dadurch gestärkt, dass er – im Unterschied zum deutschen Bundeskanzler – stets als Parteivorsitzender amtiert.14 Auch hier können jedoch parteipolitische Gegenspieler Vetomacht innerhalb des Kabinetts aufbauen; in markanter Weise demonstrierte dies Finanzminister Gordon Brown in der Amtszeit Blairs. Dennoch fällt dem Premier die Kabinettsdisziplinierung leichter, da er – ohne durch Koalitionsabsprachen eingeschränkt zu werden – über das Recht der Ministerernennung und -entlassung verfügt (formal erfolgt dies durch die Krone auf Vorschlag des Premiers). In der gegenwärtigen Konstellation einer Koalitionsregierung indes ist dieses Vorrecht durch die Koalitionsvereinbarung zwischen den Conservatives und den Liberal Democrats außer Kraft gesetzt (Coalition Agreement 2010, o.S.), was eine der wesentlichsten Restriktionen des Führungsanspruchs des amtierenden Premiers, David Cameron, darstellt.

Während sogenannte „reshufles“ in Großbritannien durchaus nicht ungewöhnlich sind, gelten Kabinettsumbildungen in Deutschland eher als Krisensymptom (vgl. u. a. Helms 2001). Vor allem wird das im Grundgesetz verankerte Recht des Bundeskanzlers zur Ministerernennung und -entlassung (formal erfolgt dies durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundeskanzlers) in Koalitionsregierungen effektiv beschränkt; faktisch kann er Minister aus den Reihen des Koalitionspartners nur mit dessen Einverständnis ernennen oder entlassen. Die Richtlinienkompetenz wiederum eignet sich nur bedingt als Führungsinstrument, um gewünschte Entscheidungen des Kabinetts herbeizuführen. Es sind nur wenige Fälle bekannt, da sich Kanzler explizit hierauf berufen haben (Niclauß 2004). Zwar kann er bestimmte Vorhaben medienwirksam zur „Chefsache“ erklären, doch liegt die Federführung bei der Gesetzesausarbeitung im Regelfall bei den zuständigen Ressorts, was Profilierungschancen für einzelne Minister – mit ihren jeweils eigenen Interessen und Ambitionen – eröffnet. Hinzu kommt, dass die Bundesminister nicht selten über eine eigene parteipolitische „Hausmacht“ in den Landesverbänden ihrer Partei verfügen. Mithilfe loyaler Fraktionskollegen im Bundestag15, aber auch über das Vetopotenzial der Ministerpräsidenten im Bundesrat lässt sich so Unterstützung für bzw. Widerstand gegen Gesetzesvorhaben organisieren. Jenseits der formalen Ressortverantwortlichkeit, die auch den britischen Ministerkollegen obliegt, verleiht dies den Ministern im Bundeskabinett zusätzliches politisches Gewicht. Auch erlauben ihnen die dezentralen Strukturen der Regierungskommunikation (Glaab 2010b) eine aktive Darstellungspolitik, wohingegen die Mitglieder des britischen Kabinetts auf die vom PMO vorgegebene kommunikative Linie verplichtet sind. Agendasetting und Policyakzentuierung durch den Kanzler erfahren hierdurch eine weitere Einschränkung. Von zentraler Relevanz ist weiterhin der Befund, dass sowohl das deutsche wie auch das britische Kabinett zwar formal das Beschlussorgan der Regierung darstellen, aber keineswegs als das eigentliche Entscheidungszentrum der Exekutive zu betrachten sind. Vielmehr haben sich hier wie dort informale Routinen im Vorfeld von Kabinettssitzungen etabliert, mit jeweils eigenen Besonderheiten. Im Bundeskabinett sind formelle Abstimmungen die Ausnahme, stattdessen zählt es zur informalen Routine, notwendige Vorklärungen und die Kompromisssuche zwischen den Ressorts bereits im Vorfeld der Kabinettsitzungen vorzunehmen. In erster Linie übernehmen dies die federführenden Ministerien, doch haben sich weitere, „mehr oder minder förmliche“ (Busse und Hofmann 2010, S. 99) Koordinierungsgremien im Bundeskanzleramt herausgebildet (etwa die permanenten, aber nur unregelmäßig tagenden Kabinettausschüsse). Eine hohe praktische Relevanz kommt der Staatssekretärsrunde zu, die regelmäßig zur Vorbereitung der Kabinettsitzungen unter Vorsitz des ChefBK im Bundeskanzleramt zusammenkommt. (Busse und Hofmann 2010, S. 95–98)

Zu einem Entscheidungszentrum hat sich jedoch vor allem der Koalitionsausschuss entwickelt, wobei dessen Stellenwert abhängig vom Führungsstil des Kanzlers wie auch dem Verhältnis der Koalitionspartner durchaus variiert (Stüwe 2006). Zusammensetzung und Aufgaben dieses informalen Gremiums sind im Koalitionsvertrag geregelt, werden in der Praxis indes lexibel gehandhabt. Vorgesehen ist, dass hier Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung, insbesondere aber konliktträchtige Fragen zwischen der Führungsspitze der Bundesregierung und den Parteibzw. Fraktionsführungen verbindlich vorgeklärt werden. Beobachtbar ist jedoch zum einen, dass dieses Gremium zu einer personellen Ausdehnung neigt, da je nach Verhandlungsgegenstand gelegentlich weitere Akteure hinzugezogen werden. Zum anderen verlagert sich die Entscheidungsfindung nicht selten in kleinere, nicht explizit vereinbarte Verhandlungsformate. In der Großen Koalition wurde z. B. zeitweise auf die sogenannte „Vierer-Gruppe“ (aus Merkel, Müntefering, Beck und Stoiber) ausgewichen. Zwar können die Koalitionspartner jederzeit den Koalitionsausschuss einberufen, doch haben exklusivere Treffen, insbesondere aber Vieraugengespräche den Vorteil, dass sie auch unbemerkt von der Öffentlichkeit stattfinden können.16 Zudem haben Beschlüsse des Koalitionsausschusses keine Verbindlichkeit für die Ministerpräsidenten der Länder, sofern sie nicht als Parteivorsitzende selbst daran teilnehmen, so dass die Bundeskanzler vor Sitzungen des Bundesrats regelmäßig mit den Länderchefs aus dem eigenen parteipolitischen Lager zusammentreffen (sogenannte

„Kamingespräche“) und die Abstimmung zu anstehenden Gesetzesvorhaben suchen. Aber auch mit den Ministerpräsidenten des gegnerischen Lagers werden informale Gespräche geführt, wenn die Mehrheitssuche dies erfordert. Die nachweisbaren Informalisierungstendenzen – seien es routinemäßige oder ad hoc gewählte Formate – zielen damit in erster Linie auf die Mehrheitssicherung im Wege der Aushandlung und Konsenssuche, weniger auf eine Machtzentralisierung beim Bundeskanzler.

In Großbritannien erfuhr die Stellung des Kabinetts eine nachhaltige Schwächung durch das System der Kabinettausschüsse, in die sich die Entscheidungsfindung zunehmend verlagerte. Deren Aufgaben hält der geltende Ministerial Code vom Mai 2010 (ähnlich wie vergleichbare Vorläuferdokumente17) fest: Das Kabinett oder die Kabinettausschüsse haben sich zum einen mit Fragen zu befassen, „which significantly engage the collective responsibility of the Government because they raise major issues of policy or because they are of critical importance to the public“, zum anderen mit „questions on which there is an unresolved argument between departments“ (Ministerial Code 2010, S. 3). Hier besteht offenkundig ein erheblicher Ermessensspielraum. Bereits seit den 1970er Jahren wurden die in den Kabinettausschüssen verhandelten Angelegenheiten nur noch mit Zustimmung des jeweiligen Ausschussvorsitzenden – sowie des Premierministers – im Kabinett behandelt. Seit Mitte der 1980er Jahre zählt diese informale Praxis zu den Konventionen der Regierungsführung. (Helms 2005, S. 87–88) Zudem entwickelte sich die Praxis, dass in strittigen Fragen nicht das Kabinett, sondern der Premierminister die Entscheidung trifft. Die Schwächung des Kabinetts durch Informalisierung geht also über die in der Bundesrepublik Deutschland zu beobachtenden Tendenzen hinaus, da die informalen Aushandlungsprozesse hier nicht notwendigerweise in einen formalen Kabinettsbeschluss münden. Im Blick auf die Führungsrolle des Premierministers ist hervorzuheben, dass es ihm obliegt, Kabinettausschüsse einzusetzen und zu besetzen, was bereits Margaret Thatcher zur Durchsetzung ihres politischen Kurses zu nutzen wusste (Sturm 2009, S. 114). Die Übernahme eines Ausschussvorsitzes durch den Premier selbst ist als weiteres Führungsinstrument zu betrachten. Insbesondere dient dies der Policy-Akzentuierung in als prioritär erachteten Politikfeldern (siehe z. B. den für die „Constitutional Reform Policy (CRP)“ zuständigen Ausschuss, dessen Vorsitz Premierminister Blair neben anderen in den Anfangsjahren persönlich übernahm).

Eine weitere Abwertung erlebte das Kabinett samt der Kabinettausschüsse seit dem Amtsantritt Tony Blairs im Jahr 1997 (Sturm 2009, S. 113–114). Unter dessen Führung verkürzte sich nicht nur die Dauer der Kabinettsitzungen, sondern es wurde auch auf eine Tagesordnung verzichtet. Das System der Kabinettsausschüsse wurde ausgeweitet durch informale Gremien ohne Beschlussfassungskompetenz, wie Ad hoc-Gruppen, Task Forces und beratende Ausschüsse, in die auch externe Experten und Bündnispartner eingebunden wurden. Die Informalisierung erreichte ein neues Ausmaß durch das sogenannte „sofa government“, welches die Verlagerung der Entscheidungsfindung in kleinere informale Runden oder auch bilaterale Gespräche des Premierministers bezeichnet. Diese Praxis gilt nicht nur als Merkmal von Blairs Führungsstil, sondern ist auch erheblich in die öffentliche Kritik geraten. Die fehlende Nachvollziehbarkeit von Entscheidungswegen, aber auch der schwer kontrollierbare Einluss der „special adviser“ im Küchenkabinett des Premierministers, zählen zu den wesentlichen Kritikpunkten. Hier zeigt sich exemplarisch, dass Flexibilitätsgewinne mit Legitimationsverlusten einhergehen können[1].

Zudem wird bezweifelt, dass diese Art der Informalisierung der Regierungsführung, die Zuständigkeiten des Civil Service samt seiner fachlichen Expertise oftmals umging und statt dessen verstärkt auf externe Beratung setzte, tatsächlich zu einer Effizienzsteigerung führte. Die dezidiert kritische Wendung der Konservativen gegen Blairs „sofa government“ und die erklärte Absicht, das Kabinettsystem wieder zu stärken, bedeutet jedoch keineswegs, dass informale Mechanismen bei der Regierungsführung Camerons keine Rolle mehr spielen. (Bennister und Heffernan 2011) In der Koalitionsregierung erhalten Formen der Informalisierung vielmehr eine neue Bedeutung. Hier geht es weniger um Machtzentralisierung, als vielmehr um Wege der Vorklärung, Konsensfindung und Konliktregelung, auch der Vertrauensbildung unter den Koalitionspartnern. Erste Analysen (Hazell und Yong 2012) bestätigen, dass Kabinett und Kabinettsausschüsse wieder regelmäßiger tagen, jedoch primär zur Behandlung interministerieller Angelegenheiten, weniger zur Klärung koalitionspolitischer Streitfragen. Darüber hinaus sei festzustellen, dass die für das Koalitionsmanagement vorgesehenen Strukturen – das „Coalition Committee“ und eine „Coalition Operation and Strategic Planning Group (COSPG)“19 – oftmals durch informale Absprachen zwischen Premier Cameron und Vize Clegg umgangen bzw. ersetzt werden. Identifizieren lässt sich ein halbes Dutzend unterschiedlicher Varianten derartiger informaler Mechanismen20, worunter die regelmäßigen bilateralen Gespräche der Führungsspitze ebenso hervorzuheben sind wie die häufigen – als „telephone government“ bezeichneten – Telefonate zwischen Premierminister und Vizepremier (vgl. u. a. Porter 2011).

  • [1] Deutlich wurde dies noch einmal beim letzten Auftritt Blairs im Commons Liaison Committee, da er sich gegen den Vorwurf des „sofa government“ zur Wehr setzte; „Blair rejects ‚sofa government' claim in final Commons Committee appearance“ (MailOnline 18.07.2007).
 
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