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3.3 Die Regierungszentrale: Das Zentrum strategischer Regierungsführung?

Sowohl der deutsche Bundeskanzler als auch der britische Premierminister verfügen über eigene institutionelle Ressourcen der Regierungsführung, in Form des Bundeskanzleramts einerseits sowie des „Prime Minister's Office“ (PMO) andererseits. Letzteres bildet zusammen mit dem „Cabinet Office“ die Regierungszentrale in Großbritannien (Burch und Holliday 1999). Obgleich sich diese hinsichtlich ihrer Größe wie auch ihrer Organisationsstruktur erheblich unterscheiden, erfüllen beide doch zentrale Funktionen bei der Steuerung und Koordination im Regierungsprozess. In einer komparativen Perspektive lassen sich die Funktionen von Regierungszentralen grob systematisieren wie folgt (adaptiert von Fleischer 2009): 1) Sekretariatsaufgaben und allgemeine administrative Unterstützung; 2) Koordination der Regierungsarbeit bzw. Ressorts; 3) interne und externe Politikberatung („political and policy advice“); 4) Grundsatzfragen und politische Planung („future thinking“). Im Blick auf die Fragestellung ist v. a. relevant, inwieweit hierdurch formale wie auch informale Machtressourcen zur Durchsetzung politischer Richtungsvorgaben sowie der strategischen Linienführung generiert werden können.

In Großbritannien wird seit langem eine Debatte darüber geführt, dass es dem Premierminister an einem adäquaten Beratungsapparat – nicht zuletzt im Vergleich zu seinem deutschen Pendant – mangelt (Helms 2005). Das Schlagwort vom „hole at the centre of government“21 verweist auf ausbleibende politisch Impulse und Problemlösungsvorschläge, was auf fehlende Ressourcen in der Regierungszentrale zurückzuführen sei, sowie einen ausgeprägten „departementalism“, der mit einem starken, eigenständigen Einluss der personell wie fachlich überlegenen Ministerialbürokratie einhergehe. Bereits seit den 1970er Jahren lässt sich in Großbritannien jedoch ein sukzessiver Ausbau der Ressourcen des Prime Minister's Office beobachten, der in der Ära Blair noch intensiviert wurde. Zugleich wurde das PMO mit dem Cabinet Office, das vom „Cabinet Secretary“ geführt wird, stärker verschränkt. Burch und Holliday (1999) erkennen darin „an executive office in all but name“.22

Die nicht seltenen Umstrukturierungen der Regierungszentrale (Fawcett und Gay 2005) lassen Rückschlüsse auf eine mögliche Dominanz des Premierministers innerhalb der Exekutive sowie dessen Führungsstil zu (Helms 2005, S. 67–70). Zunächst aber sind sie als Reaktion auf wahrgenommene Funktionsdefizite im Regierungsapparat zu verstehen. So wurde unter Premierministerin Margaret Thatcher die (ursprünglich von Harold Wilson begründete) „Policy Unit“ im PMO wieder eingeführt, als Instrument der Durchsetzung ihrer politischen Prioritäten gegenüber den Ministerien. Indem sie eigene Kapazitäten inhaltlicher Politikberatung vorhält, unterstützt die Policy Unit seither – in unterschiedlichen Formaten (Fleischer 2009) – die Premiers bei der Richtungsbestimmung und Policyakzentuierung. Ein „Hineinregieren in die Ministerien“ (Sturm 2009,

S. 117) wurde auch dadurch erleichtert, dass der Zuständigkeitsbereich des Cabinet Secretary seit Anfang der 1980er Jahre sukzessive ausgebaut wurde. Dieser erhielt weit über bloße Sekretariatsaufgaben hinausreichende Kompetenzen, darunter die Leitung des „Home Civil Service“23, so dass er im Auftrag des Premierministers (!) zunehmend eine

„active policy and management role across Whitehall“ (Blick und Jones 2012, o.S.) erfüllen konnte.

Hervorzuheben ist darüber hinaus, dass die Zahl sogenannter Special Adviser in der Downing Street, aber auch in Whitehall, seit dem Amtsantritt Tony Blairs erheblich zugenommen hat. Dabei handelt es sich überwiegend um von außen berufene („political appointees“), oftmals auf Zeit verbeamtete Berater des Premierministers bzw. der Minister. Waren 1996/97 erst acht Special Adviser im PMO beschäftigt, so stieg deren Zahl auf maximal 28 im Jahr 2004/05 an. Premier Gordon Brown arbeiteten zuletzt 25 dieser persönlichen Berater zu, wohingegen die amtierende Koalitionsregierung anfangs 22, Ende 2011 jedoch schon 31 Special Adviser von Cameron und Clegg zählte.24 Als Ausdruck der Machtzentralisierung beim Premierminister werden diese vor allem deswegen gesehen, weil sich eine fortschreitende Rollenvermischung zwischen dem Beraterstab im PMO und dem Cabinet Office beobachten ließ. Während ersteres ausschließlich dem Premier zuarbeitet und dessen politisches Umfeld organisiert, soll das Cabinet Office das Kabinett insgesamt unterstützen und die Regierungsarbeit koordinieren. Zunehmend aber war festzustellen, dass Agendasetting und Policy-Vorgaben immer stärker aus der Downing Street heraus erfolgten. Es entwickelte sich so ein dichtes Kontaktnetzwerk zwischen der Regierungszentrale und der Ministerialbürokratie (sowie externen Beratern).25 Aufsehen erregte in diesem Zusammenhang vor allem eine Rechtsverordnung Blairs, mit der sogleich zwei seiner Special Adviser – sein Stabschef Jonathan Powell und sein Kommunikationschef Alastair Campbell – mit Weisungsbefugnis gegenüber dem Beamtenapparat ausgestattet wurden. Ersterer erfüllte eine zentrale Schnittstellenfunktion zum Cabinet Secretary, letzterer sorgte mit der ihm unterstellten „Strategic Communications Unit“ für eine – später als „spin doctoring“ vielfach kritisierte – Zentralisierung und Professionalisierung der Regierungskommunikation. Im Cabinet Office hingegen sollten die neu geschaffene „Strategy Unit“ sowie eine „Delivery Unit“ sicherstellen, dass die Regierungsagenda durch die Ministerien und ihre Behörden konsequent umgesetzt wurden.26 Interventionen des PMO in die gesamten Regierungsgeschäfte avancierten somit unter Blairs Führung zur informalen Routine und wurden durch die genannten Einheiten teilweise auch formalisiert. (Burch und Holliday 1999, S. 36; Blick und Jones 2010)

Nach anhaltenden Kontroversen um die Rolle der Special Adviser (Blick 2004) zog Blairs Amtsnachfolger Brown Konsequenzen und ließ noch am Tage seines Amtsantritts am 27. Juni 2007 verlautbaren: „In his first act as Prime Minister he revoked the Orders of Council granting powers to special advisors to give instructions to civil servants“ (zit. nach Gay 2011, S. 15). Die Leitung des PMO wurde wieder einem Laufbahnbeamten übertragen. Zudem wurde angekündigt, die Rolle der Special Adviser im Rahmen der geplanten Verfassungsreformen neu zu ordnen. Der „Constitutional Reform Act 2010“ enthält denn auch Regelungen bzgl. deren Rolle und Verantwortlichkeiten, ihrer Anzahl und Bezüge sowie einen Verhaltenskodex (Gay 2011, S. 3–5). Hinzu kamen einige strukturelle Veränderungen im Cabinet Office, die eine Rückbesinnung auf das „cabinet government“ und damit auch eine Abkehr vom dominanten Führungsstil Blairs signalisieren sollten (Hennessy 2007, S. 349).

Die seit Mai 2010 amtierende Koalitionsregierung hat nicht nur die Regelungen bezüglich der Special Adviser, sondern auch die Strukturen des PMO im Wesentlichen beibehalten. Daneben gibt es ein sogenanntes „Deputy Prime Minister's Office“ (DPMO), das deutlich größer als ein Ministerbüro ist, angesichts des Führungsanspruchs des Vizepremiers jedoch als chronisch unterbesetzt gilt (Hazell und Yong 2012, S. 61–63). Ab Frühjahr 2011 erhielt zudem die „Policy and Implementation Unit“ im PMO – nachdem ihre Rolle und Ausstattung zunächst beschnitten worden waren – zusätzliche Personalkapazitäten, um einen besseren Zugriff auf die Ministerien zu gewährleisten (Hazell und Yong 2012, S. 65). Schließlich wurde das Cabinet Office Anfang 2012, anlässlich der Pensionierung des langjährigen Cabinet Secretary und Head of the Civil Service, Gus O'Donnell, neu strukturiert. Dessen Posten wurde dreigeteilt: Cabinet Secretary (Jeremy Heywood), Head of the Home Civil Service (Sir Bob Kerslake, zugleich Permanent Secretary at the Department for Communities and Local Government), sowie Permanent Secretary of the Cabinet Office (Ian Watmore). Derartige Umstrukturierungen in der Regierungszentrale hat es in der Vergangenheit wie skizziert wiederholt gegeben, was neben fachlich-politischen und personellen Erwägungen vor allem die jeweiligen Prioritäten des amtierenden Premierministers widerspiegelt (Blick und Jones 2012). Welche Auswirkungen die zuletzt vorgenommene Dreiteilung unter Führungsgesichtspunkten zeitigen wird, lässt sich gegenwärtig kaum abschätzen; geschuldet ist sie wohl nicht zuletzt der aktuellen Regierungskonstellation.

Im Unterschied zu Großbritannien, wo die Regierungszentrale dem Premierminister de facto Zugriff auf die Ministerien verschafft, stellt die Ressortverantwortlichkeit in Deutschland eine starke Barriere dar. Dies spiegelt sich auch in den Funktionen und der Arbeitsweise des Bundeskanzleramts wider, das seit den Tagen Konrad Adenauers als wichtige institutionelle Führungsressource des Kanzlers gilt (Hennis 1964). Neben seiner Funktion als Kabinettsekretariat hat es eine Doppelrolle als Beratungsorgan des Kanzlers und Koordinationsinstanz der Regierung zu erfüllen (Knoll 2004; Busse und Hoffmann 2010). Im Rahmen seiner „Organisationsgewalt im Bereich der Bundesregierung“ entscheidet der Bundeskanzler nach eigenem Ermessen über die Einrichtung, Ausstattung und funktionale Organisation des Amts (Böckenförde 1964). Geleitet wird die deutsche Regierungszentrale vom Chef des Bundeskanzleramts (ChefBK) im Range eines Staatssekretärs oder Bundesministers für besondere Aufgaben. Zudem hat sich – unbeschadet gelegentlicher partieller Umstrukturierungen – ein Aufbau bestehend aus einer Leitungs- und Arbeitsebene durchgesetzt. Das Referentensystem mit sachlichen Zuständigkeiten analog zu den Ressorts (sogenannte Spiegelreferate) soll die Zusammenarbeit mit den Ministerien erleichtern, erschwert jedoch – auch aufgrund der hierarchischen Dienstwegekommunikation – eine ressortübergreifende Politiksteuerung.28 Die personelle Ausstattung des Bundeskanzleramts wurde seit seiner Gründung sukzessive ausgebaut. Mit derzeit rund 520 Stellen (Bundeshaushaltsplan 2012: Einzelplan 04, S. 97) weist es zwar einen deutlich größeren Personalbestand als das PMO auf, der Kanzler kann hier aber

aufgrund des geltenden Beamtenrechts – nur wenige Positionen mit politischen Beamten oder persönlichen Vertrauten besetzen.29

Der Bundeskanzler besitzt in der Regierungszentrale eine uneingeschränkte Weisungsbefugnis. In der Forschung besteht dennoch keine einheitliche Auffassung darüber, inwieweit das Bundeskanzleramt vom Führungsstil des jeweiligen Regierungschefs geprägt wird. Die verwaltungswissenschaftliche Literatur verweist dazu auf die hierarchische Organisationsstruktur mit ihren bürokratisch-formalisierten Dienstwegen und organisatorischen Eigeninteressen. König (1991, S. 208) konstatiert, diese sei „verhältnismäßig indifferent“ gegenüber dem Führungsstil des Kanzlers und der Arbeitsweise im Kabinett. Zugleich aber hebt er die Bedeutung informaler, nicht im Organigramm abgebildeter „Steuerungsmuster von oben her“ hervor. So greifen Bundeskanzler bevorzugt auf jene Einheiten zu, denen sie gemäß ihrer eigenen politischen Prioritäten eine besondere Relevanz beimessen. (König 1991) Auszugehen ist demnach einerseits von einer starken Formalisierung, andererseits jedoch von einer auf die Präferenzen der Leitung abgestellten, personenzentrierten Arbeitsweise der Regierungszentrale (vgl. auch Glaab 2007a, 2007b). Während die Bundeskanzler Adenauer und Schmidt den administrativen Apparat systematisch zu nutzen wussten, kultivierten ihre Amtskollegen Brandt und Kohl beispielsweise eher einen informellen, persönlichen Arbeitsstil (Rudzio 2011). Somit kann der Kanzler – im Zusammenspiel mit dem ChefBK – maßgeblichen Einluss auf die Organisationskultur im Bundeskanzleramt nehmen. Ein besonderer Stellenwert kommt dabei der sogenannten „Morgenlage“ zu, bei der die tagesaktuelle Ereignislage analysiert, Fragen von politischer Bedeutung erörtert und das weitere Vorgehen abgestimmt werden. Diese informale Runde, die neben dem ChefBK weitere Personen mit „Maklermacht“ aus dem unmittelbaren Umfeld des Kanzlers versammelt (Korte und Fröhlich 2009,

S. 214–217), dient vor allem dem Informationsmanagement, damit aber auch der Entscheidungsvorbereitung. Der Führungsstil des Kanzlers kommt hier unmittelbar dadurch zum Ausdruck, mit wem und wie er in diesem Arkanbereich kommuniziert.

Die Maklermacht des ChefBK wiederum hängt ganz wesentlich von seinem persönlichen Zugang und (idealerweise) Vertrauensverhältnis zum Bundeskanzler ab. Hinsichtlich der Koordinierungsfunktion des Amtes übernimmt er – zusammen mit der Leitungsebene der Fachabteilungen – eine Schlüsselrolle, ohne jedoch über eine Weisungsbefugnis oder Fachaufsicht gegenüber den Ministerien zu verfügen (Knoll 2004, S. 46). Die Anfang der 1970er Jahre unternommenen Versuche, eine ressortübergreifende Planung und „Frühkoordinierung“ im Kanzleramt zu etablieren, scheiterten nicht zuletzt am Widerstand der auf die Wahrung ihrer Ressortzuständigkeit bedachten Ministerien (Süß 2003).30 Daher weist König (1989) darauf hin, dass die Beratungsqualität wie auch die Koordinationsleistung des Bundeskanzleramts von informellen Zugängen zu den diversen Ebenen der Ressorts abhängt, wobei Sanktionsmöglichkeiten v. a. durch die formale Prüfung der Kabinettsvorlagen zur Verfügung stehen. Schließlich kann der ChefBK die organisatorischen Regeln und Verfahrensabläufe in der administrativen Arena beeinlussen, nicht zuletzt bei der Erstellung der Tagesordnung für die Kabinettsitzungen, denen – wie gezeigt – ein System informaler Vorklärungen und der Konsenssuche zwischen den Ressorts vorausgeht.

Inwieweit die Regierungszentrale den Bundeskanzler bei der Erfüllung seiner „Lenkungsaufgaben“ (Knoll 2004, S. 46) unterstützen kann, lässt sich anhand der Beratungsleistungen näher einordnen. An erster Stelle ist hier die Vorbereitung sämtlicher Reden des Bundeskanzlers zu nennen, einschließlich der Regierungserklärungen, die als Ausdrucksform seiner Richtlinienkompetenz zu betrachten sind (Mertes 2000). Die Linienorganisation des Kanzleramts kann umfangreiche Fachkompetenz bereitstellen und – mit Unterstützung der zuständigen Ressorts – Anstöße zu neuen Policies entwickeln. Aufgrund der bürokratischen Organisations- und Prozessstrukturen wird jedoch bezweifelt, dass das Bundeskanzleramt eine strategische Gesamtplanung und programmatische Profilierung der Regierungspolitik leisten kann. Dazu wurde unter Bundeskanzler Schröder zeitweise eine Abteilung „Politische Analysen und Grundsatzfragen“ eingerichtet, dann aber wieder als kleinerer Stab in die Leitungsebene überführt (Glaab 2007a; Fleischer 2009). Dieser „Stab politische Planung, Grundsatzfragen, Sonderaufgaben“, der sowohl dem Bundeskanzler als auch dem Chef des Bundeskanzleramts zuarbeitet, ist allerdings primär mit dem operativen Tagesgeschäft befasst, so dass wenig Raum bleibt für strategisches Vorausdenken und Policy-Innovationen. Zudem ist die Maklermacht dieser Einheiten im Vergleich zu den Special Advisers im britischen System als gering einzuschätzen, da sie weder federführend mit der Programmentwicklung der Regierung betraut sind, noch über Weisungsbefugnisse gegenüber den Ressorts verfügen.

Wie Agendasetting aus dem Kanzleramt heraus durch Informalisierung dennoch gelingen kann, soll am Beispiel der Schröder-Regierung zumindest punktuell illustriert werden. So wurde der „Agenda 2010“-Prozess initiiert durch ein Strategiepapier, das eine Runde der engsten Vertrauten des Bundeskanzlers unter Leitung von Kanzleramtschef Steinmeier entworfen hatte. Nach seiner Veröffentlichung im Berliner Tagesspiegel am

20. Dezember 2002 wurde daraus in diversen informalen Runden auf der Führungsebene ein Konzept für eine Grundsatzrede des Bundeskanzlers entwickelt, für die schließlich die Ministerien – koordiniert durch den ChefBK – konkretere fachliche Zuarbeit leisteten (vgl. ausführlicher Korte und Fröhlich 2009, S. 308–318). Darüber hinaus gilt es als Merkmal von Schröders Führungsstil, externe Beratungsnetzwerke und hier v. a. beim Kanzleramt angesiedelte Expertenkommissionen als Führungsressource verstärkt genutzt zu haben. Diese dienten nicht nur der argumentativen Profilierung, sondern auch als informale Verhandlungsarrangements, die außerhalb der institutionalisierten Bahnen der parlamentarisch-parteipolitischen Willensbildung Problemlösungen erarbeiten und Entscheidungen vorbereiteten (vgl. u. a. Siefken 2006). Zu problematisieren ist in diesem Kontext jedoch, dass die Effizienz interner wie externer Beratungssysteme letztlich an der Durchsetzbarkeit der Vorschläge – und der damit verbundenen politischen Kosten – im Machtdreieck von Regierung, Fraktionen und Parteien sowie in der elektoralen Arena zu bemessen ist. Hier deutet sich abermals an, dass Informalisierung auch dysfunktionale Effekte haben kann – etwa wenn die Mehrheitssicherung im Entscheidungssystem vernachlässigt oder durch Formalitätskonlikte gefährdet wird.

 
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