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1 Einleitung

„Eine neue Kommission soll die Fragen der Zuwanderung in Deutschland lösen.“ (Focus Online 19.04.2011). Ihr „Ziel ist es, (…) Bundestag und Bundesrat einen Vorschlag zur Zuwanderungssteuerung in Deutschland zu unterbreiten, der hohe Chancen auf breite politische Zustimmung hat“ (Hochrangige Konsensgruppe 2011a). Bei dem Gremium, das offenbar entscheidend dazu beitragen soll, die deutsche Migrationspolitik zu verändern, handelt es sich nicht um ein von der Bundesregierung eingerichtetes Expertengremium oder um den Sachverständigenoder Beirat eines Ministeriums. Vielmehr wurde die so genannte Hochrangige Konsensgruppe Fachkräftebedarf und Zuwanderung 2011 als private Initiative von einem Zusammenschluss mehrerer Stiftungen ins Leben gerufen. Zusammen mit dem drei Jahre zuvor gegründeten Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration ist sie einer von zwei Akteuren, die in jüngster Zeit in der Auseinandersetzung um die Neugestaltung der Arbeitsmigrationspolitik in Erscheinung getreten sind. Beide Gremien erreichten mit ihren Positionen eine überregionale Öffentlichkeit und fungierten sowohl auf Landesals auch auf Bundesebene als Gesprächspartner der jeweiligen Regierungen. Die jüngste Reform der Arbeitsmigrationsgesetzgebung, die mit der Umsetzung der EU-Hochqualifizierten-Richtlinie im August 2012 ihr vorläufiges Ende fand, enthält auch die Forderungen der Hochrangigen Konsensgruppe und des Sachverständigenrats.

Der Einbezug von nicht-staatlichen Akteuren in die Gestaltung von Migrations- und Integrationspolitik ist ein im Vergleich zu anderen Aspekten weniger beachtetes Merkmal deutscher Migrationspolitik. Im Vergleich zum ‚Metathema' Integration hat der Zusammenhang von Zuwanderung und Interessenvermittlung in der sozialwissenschaftlichen Migrationsforschung eher eine untergeordnete Rolle gespielt (Schneider 2010, S. 112). Auch seitens der Verbände- und Korporatismusforschung wurden andere Politikfelder wie Gesundheit und Arbeitsmarkt als Untersuchungsgegenstand favorisiert. Dabei zeigt eine historische Betrachtung, dass seit den 1960er Jahren gesellschaftliche Akteure auf unterschiedliche Weise in den migrationspolitischen Entscheidungsprozess eingebunden waren. Insbesondere an turning points deutscher Migrationspolitik, etwa dem Beginn der systematischen Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften in den 1960er Jahren, der Erarbeitung des ersten deutschen Zuwanderungsgesetzes, das im Jahr 2005 in Kraft trat, und aktuell in den Jahren 2011/2012 bei der Formulierung eines neuen Regelwerks zur Gestaltung von Arbeitsmigration waren und sind nicht-staatliche Akteure involviert. Dabei haben sich jedoch sowohl die Formen der Beteiligung gesellschaftlicher Akteure als auch die Akteure selbst in den letzten Jahrzehnten gewandelt. Während die so genannte Gastarbeiteranwerbung in den 1950er und 1960er Jahren im Rahmen eines tripartistischen Arrangements mit Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften stattfand, wurde bei der Erarbeitung des Zuwanderungsgesetzes mit der Unabhängigen Kommission Zuwanderung ein Gremium mit rein beratender Funktion etabliert, in dem außer den Sozialpartnern eine Vielzahl anderer Akteure aus verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen vertreten waren. Auch in der neueren Integrationspolitik findet mit den seit 2006 stattfindenden Integrationsgipfeln sowie der deutschen Islamkonferenz ein Einbezug verschiedener nichtstaatlicher Akteure statt. Demgegenüber ist die Regelung des Zuzugs von ausländischen Staatsbürgern jedoch von einem geringen Einbezug gesellschaftlicher Akteure gekennzeichnet. So wurde das 2009 verabschiedete Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz ausschließlich von einer interministeriellen Arbeitsgruppe erarbeitet. Auch an der Umsetzung der EU-Hochqualifizierten-Richtlinie, die die jüngste Reform der deutschen Arbeitsmigrationspolitik darstellt und die eine bedeutende Liberalisierung des deutschen Arbeitsmigrationsregimes beinhaltet, wurde seitens der Regierung kein beratendes Gremium beteiligt.

Gleichzeitig ist jedoch mit dem Sachverständigenrat deutscher Stiftungen (SVR) und der Hochrangigen Konsensgruppe (HKG) ein neuer Typ von Akteur auf der migrationspolitischen Bühne erschienen, der mit keinerlei staatlichem Mandat ausgestattet ist, jedoch nachdrücklich Einluss auf die Gestaltung der Migrationspolitik beansprucht. Die Emergenz von SVR und HKG findet im Kontext verschiedener Veränderungen der Rahmenbedingungen des politischen Kontexts und Formen des Regierens statt. So diagnostizieren Nullmeier et al. (2012) einen grundsätzlichen „(…) Übergang zu einer neuen demokratischen Formation, die die repräsentativen und parteizentrierten Institutionen ablöst und an ihre Stelle eine Demokratie der Expertise, Deliberation und unparteilicher Institutionen setzt“ (Nullmeier et al. 2012, S. 17). Diese Entwicklung ist Teil eines vielfach diagnostizierten Wandels von Government zu Governance (Bröchler und Blumenthal 2006, S. 7). Dabei relektiert die Entstehung von Organisationen wie dem SVR und Gremien wie der HKG ein zentrales Charakteristikum von Governance, nämlich „horizontal governance shifts von from public to private organizations“ (van Kersbergen und van Waarden 2004, S. 154) und den Einbezug zivilgesellschaftlicher und privater Akteure (Mayntz 2010; Bröchler und Blumenthal 2006, S. 7, 8).

Zugleich gewinnen, auch in der Politikberatung, diskurs- und verhandlungssorientierte Formen an Bedeutung: „(…) Politik (ist) (…) aufgrund einer sich verändernden Staatlichkeit zunehmend darauf angewiesen (…), auf externes, wissenschaftliches wie auch nichtwissenschaftliches, aber politisch relevantes Wissen zurückzugreifen“ (Falk et al. 2007,

S. 324). Dabei lässt sich seit Beginn des neuen Jahrtausends ein „zunehmendes Regieren durch Kommissionen“ (Weingart und Lentsch 2008, S. 10; Heinze 2002) konstatieren. Dieser Einsatz von regierungsberatenden Kommissionen ist „Teil des Wandels von Staatlichkeit in Richtung auf eine Zunahme kooperativer Steuerungsformen im Zusammenspiel von privaten und staatlichen Akteuren“ (von Blumenthal 2008, S. 401) und stellt ein weiteres Merkmal von Governance dar (Heinze 2002, S. 7). Bei den Akteuren handelt es sich in der Regel um von staatlicher Seite eingesetzte Enqueteoder Expertenkommissionen, die der Regierung oder Ministerien direkt zuarbeiten (Lösch 2007, S. 35). Die Funktionen dieser Kommissionen sind weitgehend legitimatorischer Natur. Expertenkommissionen werden eingerichtet und ihre Ergebnisse zunehmend gezielt in die Öffentlichkeit getragen, um politische Entscheidungen zu legitimieren (Siefken 2006, S. 218).

Gleichzeitig tragen die neuen Governance-Strukturen aufgrund ihrer verhandlungsorientierten und kommunikationsbezogenen Merkmale zur Informalisierung von politischen Prozessen bei (Pannes 2011, S. 44). Insbesondere Kommissionen stellen, indem sie „jenseits der repräsentativen Demokratie und den traditionellen Kanälen politischer Willensbildung (…)“ (Heinze 2002, S. 7) agieren, häufig informelle Formen politischer Beratung und Entscheidung dar (Lösch 2007, S. 37; Heinze 2002, S. 9–10). Vor allem wirft ihre Tätigkeit außerhalb des Parlaments Fragen nach der demokratischen Legitimation dieser Gremien auf (Heinze 2002, S. 9). Diese Frage nach der Legitimation von politikberatenden Akteuren berührt eines der zentralen Probleme, die mit den beobachteten shifts von Government zu Governance einhergehen, nämlich, wie unter veränderten Bedingungen Legitimität entsteht und hergestellt werden kann (van Kersbergen und van Waarden 2004, S. 158). Dies gilt auch für die Frage nach der Legitimation einzelner Akteure. Mit Wandlungsprozessen von Government zu Governance geht nicht nur eine Ausdifferenzierung von Steuerungsarrangements und eine Pluralisierung von Akteuren, sondern auch eine Pluralisierung von Legitimationsanforderungen und -modi einher. Dementsprechend stellen sich auch Fragen nach der Legitimation einzelner Akteure (Nullmeier et al. 2012, S. 13, 18). So ist „die Betonung von nicht-majoritären, häufig expertisebasierten Beratungs- und Entscheidungsgremien sowie von informellen Verfahren als deutliche Kritik an der Parteienherrschaft innerhalb etablierter Demokratien zu verstehen, die allerdings wieder zu neuen Legitimitätsproblemen führt“ (Nullmeier et al. 2012, S. 14).

Vor diesem Hintergrund einer zunehmenden Pluralisierung, Deliberation und Informalisierung in den Beziehungen zwischen staatlichen und politikberatenden Akteuren ist in den letzten Jahren im Politikfeld Migration ein neuer Typus von politikberatendem Akteur entstanden, dessen Existenz auf zentrale Fragen verweist, die zeitgenössische Wandlungsprozesse von Government zu Governance aufwerfen. Der SVR und die HKG sind nicht staatlich mandatiert und sie verfügen, wenn überhaupt, nur über eingeschränkten Zugang zu den formal bestehenden Kanälen der politischen Willensbildung. Mit welchen Strategien versuchen diese Akteure, sich zu legitimieren und Anerkennung für ihre Aktivitäten und Forderungen herzustellen, und welche Rolle spielen dabei informelle Verfahrensweisen und Praktiken? Diese Fragen stehen im Mittelpunkt dieses Aufsatzes. Um ihnen nachzugehen, wird im Einzelnen untersucht, welche Organisations- und Arbeitsformen sowie Handlungsstrategien die untersuchten Akteure gewählt haben, welche Einlusskanäle sie nutzen und welche Legitimationsressourcen (Nullmeier et al. 2012, S. 19) sie versuchen zu aktivieren, um ihre Positionen in den politischen Prozess einzubringen.

Um der Frage nach der sich verändernden Rolle von beratenden Gremien in der Migrationspolitik nachzugehen, wird im Folgenden zunächst das Beratungsregime (Schneider 2010) der deutschen Migrationspolitik in zeithistorischer Perspektive dargestellt. Darauf folgend werden die Hauptlinien der Auseinandersetzung um die Neugestaltung von Arbeitsmigration aus Staaten außerhalb der Europäischen Union in den Jahren 2011 und 2012 geschildert, die den Hintergrund für die Aktivitäten der beiden Akteure SVR und HKG gebildet haben. Im Mittelpunkt des Aufsatzes steht eine qualitative Fallstudie, in der mit einem Methodenmix Entstehungsbedingungen, Aktivitäten und Strategien der beiden Akteure untersucht wurden. Dazu wurden erstens Experteninterviews mit dem ehemaligen Vorsitzenden des SVR, Prof. Dr. Klaus J. Bade (Bade), einem weiteren Vertreter des SVR (SVR), zwei Vertretern der HKG (HKG 1/HKG 2), dem Vorsitzenden der Geschäftsführung der Stiftung Mercator (SMe), dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), dem Innenministerium des Freistaates Sachsen (SMI) sowie mit Journalisten der Süddeutschen Zeitung (SZ) und des Tagesspiegel (TS ) geführt. Zweitens wurden Veröffentlichungen und Presserklärungen der untersuchten Akteure ausgewertet. Drittens wurde die Berichterstattung überregionaler Print- und Onlinemedien herangezogen. Dabei wurde auf alle Artikel zugegriffen, die die Schlüsselworte „Hochrangige Konsensgruppe“ und „Sachverständigenrat deutscher Stiftungen“ enthielten. Abschließend erörtert der Aufsatz die zentralen Charakteristika der neuen Akteure im Politikfeld Migration und diskutiert, welche neuen Formen von Governance sich im Politikfeld Migration herausgebildet haben.

 
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