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2 Regieren im Politikfeld Migration – die Beteiligung nicht-staatlicher Akteure in historischer Perspektive

Bereits relativ kurz nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Frage der Arbeitsmigration nach Deutschland zum Gegenstand politischer Auseinandersetzungen. Dabei war die erste Phase der bundesdeutschen Arbeitsmigrationspolitik von einem formalisierten Einbezug nicht-staatlicher Akteure gekennzeichnet. Angesichts von Wirtschaftswachstum und regionaler Vollbeschäftigung kam es Anfang der 1950er Jahre zum ersten Mal zu Überlegungen seitens der Regierung, den Zuzug von ausländischen Arbeitskräften staatlich zu organisieren. Hauptakteure in der Debatte um die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte waren die betroffenen Ministerien sowie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände (Karakayali 2008, S. 100). Jedoch war die Etablierung von Zuwanderungskanälen für ausländische Arbeitnehmer – genau wie sechzig Jahre später – keineswegs ein unkontroverses Projekt. Seitens der Gewerkschaften gab es massive Widerstände gegenüber der Idee, „Fremdarbeiter“ (Herbert 2001, S. 202) nach Deutschland zu holen. Auch das Arbeitsministerium vertrat (im Gegensatz zum Wirtschaftsministerium) die Auffassung, dass Zuwanderung in den Arbeitsmarkt erst bei bundesweiter Vollbeschäftigung möglich sein solle. Typisch war „gerade in den 1960er Jahren, dass die einzelnen Bundesministerien ressortspezifische Interessen vertraten und sie durchaus in Konkurrenz zueinander durchzusetzen versuchten“ (Schönwälder 2003, S. 142). Vor allem das Innenministerium nahm restriktive Positionen ein (Schönwälder 2003, S. 142). Um die Zuwanderung von ausländischen Arbeitskräften zu verhindern, forderten auch die Gewerkschaften zunächst ein „Inländerprimat“, also eine Vorrangregelung für deutsche Arbeitnehmer, die faktisch eine Abschottung gegenüber ausländischen Arbeitskräften bedeutet hätte (Karakayali 2008). Auch die SPD und Teile der CDU sprachen sich gegen eine Zuwanderung von ausländischen Arbeitskräften aus. Demgegenüber drängten insbesondere die Arbeitgeberverbände – letztlich erfolgreich – auf die Schaffung institutionalisierter Zugangsmöglichkeiten für Italiener, Spanier und später Türken zum deutschen Arbeitsmarkt.

1955 wurde ein erstes Anwerbeabkommen mit Italien geschlossen. Gleichzeitig entwickelte sich ein korporatistisch geprägtes Arbeitsmigrationsregime: „An der Gestaltung und Abwicklung der Anwerbung waren beide Tarifparteien über die tripartistisch organisierte Bundesanstalt für Arbeit beteiligt (…). Vor wesentlichen Entscheidungen (…) fanden Gespräche des Arbeitsministeriums mit dem DGB und dem Bundesverband der Arbeitgeber statt, zu denen auch Spezialisten der Bundesanstalt hinzugezogen wurden“ (Thränhardt 2009, S. 156). In dem Musterarbeitsvertrag, den die so genannten Gastarbeiter erhielten, wurden die Vorstellungen der Gewerkschaften weitgehend berücksichtigt (Herbert 2001, S. 204). Dabei war die Auseinandersetzung über Formen und Dauer der Anwerbung weiterhin von vielfältigen Konliktlinien zwischen den beteiligten Ministerien sowie Gewerkschaften und Wirtschaftsverbänden gekennzeichnet (Schönwälder 2003, S. 128–129).

1973 wurde im Rahmen des so genannten Anwerbestopps die Phase der Arbeitskräftezuwanderung in die Bundesrepublik für beendet erklärt. Zwar ermöglichte die Anwerbestoppausnahmeverordnung weitere Zuwanderung in den deutschen Arbeitsmarkt. Allerdings handelte es sich hierbei lediglich um temporäre Zuwanderungskanäle, etwa für Werkvertrags- und Saisonarbeiter. Die Rahmenbedingungen für diese Formen von Zuwanderung wurden auf administrativer Ebene geschaffen und blieben von der Öffentlichkeit weitgehend unbeachtet. Hinsichtlich des Einbezugs nicht-staatlicher Akteure konstatiert Schneider (2010) für diese Phase der Migrationspolitik: „Nur sehr bedingt kann von (…) demokratisch-pluralistischer Politikberatung gesprochen werden. Vielmehr überwiegen (…) hierarchisch-exekutive Steuerungsversuche, gelegentlich ergänzt um sektoral-korporatistische Mitwirkung durch Kirchen und Sozialverbände“ (Schneider 2010, S. 171). Zwar waren auch Kommissionen auf Bundesebene an der Migrationspolitik beteiligt, jedoch war „Kennzeichen dieser von der jeweiligen Bundesregierung initiieren Kommissionen (…), dass sie kaum ‚gesellschaftliche' Akteure in ihre Beratung einbezogen und weitgehend außerhalb der Öffentlichkeit agierten (…)“ (Schneider 2010, S. 172).

Dies ändert sich mit dem Amtsantritt der rot-grünen Bundesregierung im Jahr 1998. Die von Bundeskanzler Gerhard Schröder im Jahr 2000 angestoßene Debatte um die so genannte Green Card und über die Notwendigkeit eines Zuzugs von hochqualifizierten Arbeitsmigranten markiert den Beginn eines Paradigmenwechsels im Feld Arbeitsmigration. Gegenüber dem bis dahin vorherrschenden Diktum „Deutschland ist kein Einwanderungsland“ setzte sich zu Anfang des neuen Jahrtausends sowohl bei den politischen Eliten als auch im medialen Diskurs zunehmend die Auffassung durch, dass Deutschland qualifizierte Zuwanderung benötige. In dieser zweiten Phase bundesdeutscher Arbeitsmigrationspolitik wurde seitens der Regierung mit der Unabhängigen Kommission Zuwanderung (UKZ) ein beratendes Gremium implementiert und prominent in der Öffentlichkeit präsentiert. Die UKZ war eine von mehreren Kommissionen, die die Bundesregierung in diesem Zeitraum berief. Kurz vorher war ein ähnliches Gremium zur Reform der Bundeswehr (Weizsäcker-Kommission) und 1998 das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit eingerichtet worden (Schneider 2010, S. 25). Mitglieder der UKZ waren Politiker, Vertreter der Sozialpartner, Wissenschaftler und Repräsentanten der Kirchen. Dabei „(…) folgte die Bundesregierung bei der Besetzung der Zuwanderungskommission (…) implizit dem Primat funktional-organisatorischer bzw. verbandlicher Zugehörigkeit im Sinne eines neokorporatistischen Proporzes“ (Schneider 2010, S. 214). Die UKZ lässt sich jedoch auch als eine Form des „inszenierten Korporatismus“ (Thränhardt 2009, S. 165) betrachten. Sie war Teil einer Konsensstrategie, mit der die migrationspolitischen Entscheidungen der rot-grünen Bundesregierung, insbesondere durch den Einbezug der CDU-Vertreterin Rita Süssmuth, legitimiert werden sollten. Der Einluss der UKZ auf die tatsächliche materielle Gestaltung des Gesetzes blieb sehr gering.

2003 wurde vom Innenministerium der Rat für Zuwanderung berufen, der als „Sachverständigenrat für Migrationsfragen“ die Bundesregierung beraten sollte. Das ebenfalls korporatistisch besetzte Gremium wurde jedoch, nachdem es mit Forderungen nach der Schaffung permanenter Zuwanderungskanäle für Kontroversen in der Öffentlichkeit gesorgt hatte, vom Bundesinnenministerium nur zwei Jahre später wieder abgeschafft. 2009 wurde vom Bundesarbeitsministerium eine Kommission eingesetzt, um eine erneute Reform der Arbeitsmigrationspolitik zu begleiten: „Unsere Einschätzung war, wir brauchen einen breiten Konsens, um den Bedarf (an Fachkräften) zu definieren. Wir möchten es im gesellschaftlichen Konsens machen, weil Zuwanderung ansonsten eben ein sehr emotionales Thema ist (…) Wir haben versucht, die ganze Expertise die es gibt, um Bedarfe zu ermitteln, an einen Tisch zu bringen“ (BMAS). Allerdings wurde die Fachkräfteallianz aufgrund eines Regierungswechsels nach kurzer Zeit wieder eingestellt. Seitens der neuen Regierung bestand kein Interesse, ein beratendes Gremium in die Zuwanderungspolitik einzubeziehen (BMAS). Weitere Reformen hinsichtlich des Zuzugs von Arbeitnehmern nach Deutschland in den Jahren 2009, 2011 und 2012 fanden ohne die Beteiligung staatlich mandatierter beratender Gremien statt. Demgegenüber hat mit den seit 2006 stattfindenden Integrationsgipfeln sowie mit der Etablierung der deutschen Islamkonferenz ein verstärkter Einbezug von zivilgesellschaftlichen Akteuren in die Migrationspolitik stattgefunden. Beide Gremien widmen sich jedoch mit ihren inhaltlichen Schwerpunkten Integration und Religion den weicheren Aspekten des Politikfelds, und ihre Entscheidungen haben keinen verbindlichen Charakter. Sie können vielmehr als „Fortsetzung symbolischer Inszenierung“ (Thränhardt 2009, S. 166) gelten und werden auch von den betroffenen Akteuren eher als symbolische Politik denn als reelle Beteiligung gewertet (Rosenow und Kortmann 2011).

Somit ist, nach einer korporatistischen Phase zu Beginn der bundesdeutschen Arbeitsmigrationspolitik, das Beratungsregime der deutschen Migrationspolitik insgesamt von einem geringen verbindlichen Einbezug nicht-staatlicher bzw. beratender Akteure gekennzeichnet. Die UKZ kann als Ausnahme eines weitestgehend gouvernementalen Beratungs- und Entscheidungsregimes in der Migrationspolitik gelten (Schneider 2010). Mit der Abschaffung des Zuwanderungsrats im Jahr 2005 ist der potenzielle Einluss von Beratung wieder verringert worden, und auch bei den substanziellen Reformen in den Jahren 2011 und 2012 wurde seitens der Regierung keine Beratung gesucht. „Insgesamt ist es (…) in den letzten Jahren zu einer etatistischen Zentralisierung und einem Bedeutungsverlust korporativer Arrangements gekommen (…)“ (Thränhardt 2009, S. 168).

 
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