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4.2 Die Hochrangige Konsensgruppe Fachkräftebedarf und Zuwanderung (HKG)

„Kitzler: ‚Aber warum kann man dieses Thema eigentlich nicht dort bearbeiten, wo es meiner Meinung nach hingehört, nämlich zum Beispiel in einer parlamentarischen Kommission, zum Beispiel des Bundestages?' Laschet: ‚Ja, da wird es ja sicher auch gemacht (…)“. (Deutschlandradio 2011)

Im April 2011 wurde die Hochrangige Konsensgruppe der Öffentlichkeit präsentiert. Als Vorsitzende fungierten der ehemalige Bundesverteidigungsminister Dr. Peter Struck (SPD) sowie der ehemalige nordrhein-westfälische Integrationsminister Armin Laschet (CDU). Darüber hinaus waren ehemalige Politiker der FDP und der Grünen sowie Vertreter von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in der Gruppe vertreten. Wie die staatlich mandatierte UKZ zehn Jahre vorher folgte die Besetzung weitestgehend dem

elder statesmenPrinzip“ (Schneider 2010, S. 209). Als Ziel formulierte die Gruppe, Bundestag und Bundesrat einen Vorschlag unterbreiten zu wollen, der eine breite Zustimmung aller Parteien finden könne. „Wir haben 2011 festgestellt, dass sich ein Fenster aufgetan hat im Bereich der Zuwanderungsgesetzgebung. Wir haben gesehen, dass die politischen Konstellationen so waren, dass es Möglichkeiten für einen neuen, breiten Konsens zum Thema Zuwanderung gibt. Wir haben dann überlegt, welches Instrument könnte das richtige sein, um diesen neuen Konsens zusammenzuschweißen und insbesondere die beiden noch etwas zögerlicheren Gruppen, Gewerkschaften auf der einen Seite und CSU auf der anderen Seite, einzubinden“ (SMe). Die Gruppe funktionierte nach dem Prinzip: „Nicht ist zugestimmt, solange nicht allem zugestimmt ist“ (HKG 2).

Motive, Form und Instrumente. Trotz des formulierten Ziels, einen Konsens in der Debatte um den Zuzug ausländischer Fachkräfte herzustellen, stand bereits am Beginn der Aktivitäten eine Positionierung der ‚Auftraggeber' in der Arbeitsmigrationspolitik:

„Die gegenwärtige Zuwanderungssteuerung ist nicht in der Lage, die wohlstandsschaffenden Effekte von Zuwanderung voll zu entfalten. Trotz Fortschritten in den vergangenen Jahren mangelt es der deutschen Zuwanderungssteuerung weiterhin an Attraktivität, Transparenz und strategischer Ausrichtung. Die Stiftung Mercator, Freudenberg Stiftung, Körber-Stiftung und Vodafone Stiftung Deutschland sahen einen akuten Handlungsbedarf, die Fachkräftebasis in Deutschland nachhaltig zu sichern und die Zuwanderungssteuerung strategisch und zukunftsorientiert auszurichten, um damit mittelfristig den Wohlstand der gesamten Bevölkerung zu sichern. Aus diesem Grund initiierten sie im April 2011 die unabhängige Hochrangige Konsensgruppe Fachkräftebedarf und Zuwanderung“ (Hochrangige Konsensgruppe 2011b).

Die Konsensgruppe sollte dazu beitragen, Vorbehalte in den politischen Parteien zu überwinden: „Die Beobachtung der Stiftung war, dass aus einer Geschichte des schwierigen Verhältnisses zu Zuwanderungsförderung in Deutschland heraus, auch wenn die Debatte sich hin zu einem positiveren Umgang mit ausländischen Fachkräften entwickelt hat, es in den politischen Parteien immer noch Vorbehalte gibt“ (SVR). Dabei war seitens der Leitung der Konsensgruppe aufgrund der Datenlage klar, „wir brauchen Zuwanderung, und zwar in erheblichem Maße“ (HKG 1).

„Die Idee war, dass man über elder statesmen, also Personen, die in den Parteien sehr umfangreich verankert sind, aber nicht mehr im politischen Geschäft stehen, in die Parteien hineinwirken kann und innerparteiliche Vorbehalte aulösen kann. Dass sozusagen jeder da einen Ombudsmann hat, und das gleiche auch für die Arbeitgeber- und Gewerkschaftsseite“ (HKG 1). Dabei wollten man unabhängiger als Regierungsgremien agieren:

„Die HGK war etwas anderes als Regierungskommissionen, die ja eigentlich nur dazu da sind, Regierungshandeln mit ein bisschen wissenschaftlichem Anstrich zu versehen“ (HGK 1). Die Besetzung mit ehemaligen erfahrenen Politikern sollte außerdem gewährleisten, dass es der Gruppe gelingen konnte, Kompromissmöglichkeiten realistisch einzuschätzen und entsprechend zu agieren (HKG 2).

Gleichzeitig bestand aufgrund der fehlenden staatlichen Mandatierung im Vergleich zu staatlich mandatierten Kommissionen ein höherer Legitimationszwang (HGK 2). Die fehlende staatliche Legitimierung erschwerte auch das Herstellen einer breiteren Öffentlichkeit: „Für nicht staatlich mandatierten Akteur sehr viel schwieriger, Medienöffentlichkeit zu bekommen als für eine Kommission der Bundesregierung oder des Bundespräsidenten“ (HGK 2).

Der Name der Gruppe war inspiriert von den „high-ranking expert groups“, die häufig auf EU-Ebene eingesetzt werden, um die EU-Gremien zu beraten.1 Wie im Fall des SVR wurde in der Berichterstattung häufiger nicht erwähnt, dass das Gremium von Stiftungen (und nicht der Bundesregierung) einberufen wurde und sich gleichsam selbst mandatiert hatte (siehe etwa SZ 2011).

Aktivitäten. Den Mittelpunkt der Arbeit der HGK bildeten vier Treffen ihrer Mitglieder, zu denen zum Teil Experten eingeladen wurden und bei denen eigene Entwürfe und Vorlagen, die seitens der Geschäftsstelle des SVR erarbeitet worden waren, diskutiert wurden (SVR). Gleichzeitig standen die Mitglieder der Gruppe in Kontakt mit ihren jeweiligen Fraktionen im Bundestag. Dies diente zum einen dazu, die eigene Fraktion zu informieren, das inhaltliche Vorgehen mit der eigenen Gruppe abzustimmen und sich dort

„abzusichern“ (HKG 1). Vor seiner Veröffentlichung wurde der Abschlussbericht vom jeweiligen „Verantwortlichen“ der eigenen Partei präsentiert und dafür geworben, so dass bei der Veröffentlichung keine Kritik zu erwarten wäre. „Als wir fertig waren, haben wir das Papier überall rumgeschickt, und Frau von der Leyen hat uns zu einem Gespräch eingeladen (…) Laschet hat auch rückgekoppelt mit ihr, bevor wir fertig waren (…), weil, wenn die Arbeitsministerin gesagt hätte, die spinnen, dann wäre so ein Papier gleich tot“ (HKG 1).

Zum anderen ging es darum, die Vorschläge der Gruppe in die jeweiligen Parteien und in die Regierung hineinzutragen. Dazu fanden bilaterale Gespräche sowohl mit der Bundeskanzlerin, den jeweiligen Fraktionsvorsitzenden, der Leitungsebene von Ministerien und mit Führungspersönlichkeiten und Gremien der Bundesländer statt. Außerdem führten die beiden Co-Vorsitzenden der HKG eine Reihe von Gesprächen mit externen Experten, mit Wissenschaftlern, mit dem Normenkontrollrat, aber auch „(…) mit dem sächsischen Innenminister haben die beiden Vorsitzenden lange zusammengesessen“ (HKG 2). Diese Kontakte fanden zum Teil auf informellen Wegen statt:

„Man hat da natürlich (…) Politiker, die gut vernetzt sind, und die den Versuch starten, überparteilich und im Konsens ein emotionales Thema zu entemotionalisieren und dafür zu werben. (…) Die sind gut verknüpft mit den Ministerien. Die stellen sich vor, die laden ein, es gibt Gespräche auch auf Leitungsebene (…)“ (BMAS). „Man muss schon versuchen, die bestehenden Kontakte auszunutzen dafür, ich habe das in die SPD hinein gemacht und Laschet in die CDU (…) jeder hat versucht, das in seinen eigenen Bereich

zu transportieren (…). Man redet. Ich habe mit Steinmeier geredet, (…) mit Kauder habe ich auch mal geredet, mit dem bin ich ja befreundet, also insofern haben wir alle versucht, unsere Beziehungen, die wir sowieso hatten, dafür auszunutzen“ (HKG 1).

Gleichzeitig wurde die HKG nicht ohne Grund von dem Wochenmagazin Freitag als „Super-Nanny für schwarz-gelb“ (Winkelmann 2011) bezeichnet. Die Gruppe hatte eine unterstützende Funktion für die politischen Akteure in der Regierung und im Bundesrat, die eine weitere Reform der Arbeitsmigrationspolitik erreichen wollten: „Einige Akteure in den Fraktionen oder Minister haben sich auch Unterstützung von der Gruppe erhofft und haben gesagt, wir wollen da sowieso vorankommen, aber es gibt noch Bremser, und wenn ihr das macht, umso besser, dann kann ich sagen, also die fordern das auch, das gibt also noch mal externe Legitimation“ (SVR). „Frau von der Leyen hatte Interesse, in der Sache Bewegung zu erzielen, musste gleichzeitig auch sehen, dass es in der CSU und in Teilen der CDU Bedenken gegen ihre Vorstellung gab. Da versucht man dann, in so einer Kommission sich einen Bündnispartner zu schaffen“ (HKG 2). Tatsächlich bezog sich die Arbeitsministerin anlässlich ihrer Halbzeitbilanz auf die Arbeit der HKG und „signalisierte Interesse und Gesprächsbereitschaft“ (Focus Online 2011).

In den überregionalen Medien war die HGK vor allem durch Interviews mit ihren beiden Vorsitzenden präsent: „Laschet war durch die langjährige Erfahrung sehr gut vernetzt und kannte viele Journalisten die sich seit Jahren mit dem Thema beschäftigen. Auch Struck war über Jahre mit so vielen Journalisten bekannt und hatte regelmäßigen Umgang mit ihnen, so dass es auch für ihn nicht schwer war, bei Anfragen auszuwählen“ (HKG 2). Dabei wurde in Interviews seitens der Vorsitzenden der HKG durchaus der Eindruck erweckt, für die jeweiligen Parteien zu sprechen: „Eine Regierung hat selten eine Situation, wo vier große Parteien, mit der CSU fünf große Parteien, einen Vorschlag machen und Arbeitgeber und Gewerkschaften beide auch sagen, wie verplichten uns auch selbst und wir tragen diesen Vorschlag mit“ (Laschet 2011). Zudem entstand der Eindruck eines

‚Korporatismus by proxy' durch die Konsensgruppe, da die Vorsitzenden sich auch stellvertretend für Arbeitgeber und Gewerkschaften äußerten: „Aus Sicht der Gewerkschaften und der SPD müssen wir dafür sorgen, dass wir erst einmal die Menschen, die hier sind, in Arbeit bringen (…) Es sind konkrete Vorschläge, die Arbeitgeberseite und Gewerkschaften verbindlich mittragen“ (Der Spiegel 2011).

Die HKG war ein wesentlicher Akteur im öffentlichen Diskurs über die Arbeitsmigrationspolitik: „Wozu die Prominenz sicher führt, ist, dass sie in den Medien anders gehört werden, dass sie eine andere Medienmacht haben, und dass sie so ein Thema transportieren, auf der Agenda halten können. Aus meiner Sicht ist es das Agenda-Setting, das wichtig an der HKG war, man musste sich mit ihren Vorschlägen auseinandersetzen“ (BMAS). Die HGK war eine Form der Debatte, eine Form der Bearbeitung eines öffentlichen Themas (HKG 2). „Ich würde denken, dass der Bericht der HKG auf dem Hinweg zum Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt hat, wenn es wie man heute sagt, um awareness geht, und man kann auch sagen, auf dem Rückweg, im Gesetzgebungsverfahren, war der Bericht eine von mehreren Argumentationsgrundlagen“ (SMI).

Auch von Akteuren aus den Bundesländern wurden die Vorschläge der HGK stark rezipiert. So fanden mehrere persönliche Treffen von Mitgliedern der sächsischen Landesregierung mit den Vorsitzenden der HGK statt. Der Freistaat Sachsen hatte eine Bundesratsinitiative zur Absenkung des Mindesteinkommens für hochqualifizierte Migranten

und zur Einführung eines kriterienbasierten Zuwanderungssystems eingebracht, für die sich zu diesem Zeitpunkt jedoch weder im Bundesrat noch in der Bundesregierung eine Mehrheit finden ließ: „Die sächsische Landesregierung hat sich durch die HKG „eine Nobilitierung ihrer Bundesratsinitiative erhofft, eine öffentliche Aufwertung“ (HKG 2). Dabei fungierten die Vorschläge der HKG auch als direkte Argumentationsgrundlage. So begründete der zuständige Referatsleiter im Innenministerium des Freistaats Sachsen in einem Aufsatz die Notwendigkeit des Zuzugs von Drittstaatlern mit einem Hinweis auf das Gutachten der HKG (Strunden 2012, S. 271).

Die Vorsitzenden der HKG wurden auch von der Wirtschaftsministerkonferenz der Länder eingeladen. Von der Landeswirtschaftsministerkonferenz im Dezember 2011 als auch im Frühjahr 2012 wurden die Vorschläge der Hochrangigen Konsensgruppe begrüßt:„Die Wirtschaftsministerkonferenz begrüßt die Forderung der HKG nach einem Paradigmenwechsel von der (…) vorherrschenden Philosophie des Anwerbestopps (…) hin zu einer Einladungs- und Willkommenskultur mit gezielter Gewinnung von Fachkräften (…). Der AK Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik (der LWK) wird gebeten, die Vorschläge der HKG zu bewerten und (…) ggf. (…) zu ergänzen.“ (Wirtschaftsministerkonferenz 2011). Bei der Formulierung von Positionen der Wirtschaftsministerkonferenz finden sich mehrfach Verweise auf die HKG (Wirtschaftsministerkonferenz 2012).

Der Endbericht der Konsensgruppe diente auch als Argumentationsgrundlage bei der Umsetzung der EU-Hochqualifizierten-Richtlinie, die in eine Liberalisierung der deutschen Arbeitsmigrationspolitik mündete:„Das Bundesratsverfahren zur Blue Card hat sich stark auf den Bericht der Konsensgruppe stützen können. Der parteiübergreifende Charakter der HKG war durchaus hilfreich bei der Abstimmung der Bundesländer unterschiedlicher politischer Couleur, da man darauf verweisen konnte, dass hier ein Vorschlag vorliegt, in dem alle politischen Richtungen eingelossen sind. Es gab dreißig oder vierzig Änderungsanträge, und da war der Bericht der HKG hilfreich. Wenn Sie sagen, das haben wir ja auch schon in unserer eigenen Bundesratsinitiative gefordert, dann ist das nicht so hilfreich. Wenn Sie hingegen sagen, diese Forderung entspricht auch dem Vorschlag der HKG, dann hört sich das schon anders an“ (SMI).

Dabei entsprechen die im Abschlussbericht formulierten Vorschläge zur Zuwanderung ausländischer Fachkräfte den bereits zu Beginn der Arbeit der Konsensgruppe formulierten Positionen der Stiftungen für breitere Zuwanderungsmöglichkeiten und den Maßnahmen, die von Teilen der CDU und der FDP sowie dem Freistaat Sachsen bereits seit längerem favorisiert wurden. „In dieser speziellen Situation war der Hauptansatzpunkt, und der Grund, die HGK einzurichten, die Blockade innerhalb dieser Regierungskonstellation von CDU/CSU und FDP aufzulösen und zu überwinden“ (HKG 2). Mit der Präsentation des Abschlussberichts im November 2011 stellte die HKG ihre Arbeit ein. Eine Fortsetzung ist nicht geplant (SMe).

 
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