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5 Von der Leyens „Paukenschlag“

5.1 Die Kompetenzfrage bei TAG und KiföG im Vergleich

Doch es sollte anders kommen. Nach der ernüchternden Bilanz über den Stand des Ausbaus (BT-Drs. 16/5397) beließ es die neue Familienministerin Ursula von der Leyen (CDU) nicht bei Appellen an die eigentlich zuständigen Länder und Kommunen, sondern sie reagierte mit einem „Paukenschlag“ (Wabnitz 2009, S. 153). Im Februar 2007 kündigte sie an, dass bis zum 1. August 2013 zusätzliche 500.000 Betreuungsplätze entstehen sollten (Betreuungsquote von 35 %). Ein erweiterter Rechtsanspruch sollte den Hebel dazu bilden.

Vorbereitet durch den von Kanzlerin Merkel einberufenen „Krippen“-Gipfel einigte sich eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe auf das weitere Vorgehen. Am 2. Mai 2008 legte die Große Koalition den Entwurf eines Kinderförderungsgesetzes (KiföG) vor. Sie vertrat die Auffassung, damit werde „[…] auch eine verfassungsrechtliche Vorgabe der Föderalismusreform I umgesetzt. Denn der Bundesgesetzgeber darf Aufgaben nicht mehr direkt an die Gemeinden und Gemeindeverbände übertragen. Auch wenn die geltenden Regelungen des SGB VIII aufgrund […] des Art. 125a GG weiterhin Bestand haben, würde eine Zuweisung neuer oder erweiterter Aufgaben im Rahmen der Novellierung gegen dieses Gebot verstoßen. Deshalb verzichtet der Bund auf die Bestimmung der örtlichen Träger der Jugendhilfe [i.e. § 69 SGB VII] und überlässt diese dem Landesrecht“ (BRDrs. 295/08, S. 3; vgl. Henneke 2012).

Weil eine „Zuweisung neuer oder erweiterter Aufgaben“ nicht vorliege und es lediglich um „Regelungen zum weiteren Ausbau der Tagesbetreuung“ gehe, die „durch das TAG bereits als geltendes Recht anzusehen waren“ (BR-Drs. 295/08, S. 18; vgl. BTDrs. 16/813; Landtag NRW, Drs. 14/3176), sah der Bund sich zur Gesetzgebung befugt.

Zudem liege die Erforderlichkeit zur „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ vor, denn der Ausbau in den Ländern sei stark unterschiedlich erfolgt, mit nachteiligen Folgen für Familien, die ihren Wohnort wechseln müssten. Schließlich sei eine aus der

„Vielfalt der unterschiedlichen Regelungen resultierende Rechtszersplitterung“ zu vermeiden (BR-Drs. 295/08, S. 18–20).

Doch ist die Argumentation überzeugend? Erstens ist es unstrittig, dass der Bund angesichts der geänderten Verfassungslage einen Rechtsanspruch nicht mehr hätte erstmals normieren können.14 Doch es ist mindestens diskutabel, dass die Gesetzesänderung keine

„Zuweisung neuer oder erweiterter Aufgaben“ darstellt. Das Urteil des Verfassungsgerichtshofs NRW zum AG-KJHG, das das KiföG landesrechtlich umsetzt, meint: „Darüber hinaus begründet § 1a Abs. 1 AG-KJHG eine konnexitätsrelevante Veränderung bestehender Aufgaben…, weil sich für die Kreise und kreisfreien Städte im Zuge der Bestimmungen zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Kindertagesplege nach dem Kinderförderungsgesetz (KiföG) wesentliche Änderungen für die kommunale Aufgabenwahrnehmung ergeben“ (VerfGH 12/09, 12.10.2010 – Eigene Hervorhebung). Dem Urteil liegt ein landesverfassungsrechtlicher Maßstab zugrunde, so dass man mit Analogien vorsichtig sein muss (vgl. Wieland 2011, S. 222), und es erkennt auf die Änderung einer „bestehenden“ Aufgabe, aber auf eine „wesentliche Änderung“!

Wenn die Bundesregierung zweitens ihre Zuständigkeit u. a. damit begründet, dass die Länder „eine jeweils unterschiedliche gesellschaftspolitische Bewertung der Tagesbetreuung für Kinder“ (BR-Drs. 295/08, S. 18) vornähmen, spricht das eher gegen als für eine bundeseinheitliche Regelung. Immerhin findet der gegliederte Aufbau eines Gemeinwesens seine Rechtfertigung genau darin, solche unterschiedlichen gesellschaftspolitischen Bewertungen zu ermöglichen.

Drittens stellt sich die Frage nach der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Immerhin stellt „die verantwortliche Entscheidung von Repräsentanten kommunaler Gemeinschaften über die Art und Weise und über die Reihenfolge von öffentlichen Aufgaben, die auf die Grunddaseinsbedingungen des Menschen bezogen sind“, ein „'Essentiale kommunaler Selbstverwaltung' “ (Unruh, zit. n. Mehde 2010, S. 49; vgl. Henneke 2012; differenziert BVerfG, 2 BvR 2433/04 vom 20.12.2007, Ziff. 146 ff.) dar. Darauf deutet auch die Äußerung der damaligen bayerischen Sozialministerin Haderthauer hin, sie könne „keiner Kommune vorschreiben, dass und wo sie Krippenplätze baut“ (Donaukurier 15.5.2012).

Wenn viertens die lächendeckende Versorgung mit Krippen mit der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit und zur Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen begründet wird, stellt sich die Frage, welches der rechtlichen Regelung zugängliche Gebiet nicht mit gleicher Berechtigung dem Bund zugeschlagen werden könnte. Die Begründung zu akzeptieren hieße im Grunde, dem Bund im Widerspruch zu den Zielen der Föderalismusreform und zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erneut einen nahezu unbegrenzten Spielraum für die Ausschöpfung der konkurrierenden Gesetzgebung einzuräumen.

Es hätte also genügend Ansatzpunkte für die Länder und den Bundesrat gegeben, das Ansinnen der Bundesregierung und des Bundestags zurückzuweisen, weil der im Gesetz normierte Rechtsanspruch einen erheblichen und damit potenziell unzulässigen Eingriff in die Autonomie der Länder und Kommunen darstellte. Das unterblieb ebenso, wie der Sachverhalt, soweit ersichtlich, während der Beratungen länderwie parteiübergreifend ohne Bedeutung blieb (845. Sitzung des Bundesrats, 13.6.2008, S. 177 ff.; BR-Drs. 295/08-Beschluss).15

Nun zur Änderung des § 69 SGB VIII, mit der der Bund die gesetzliche Regelung der Jugendämter den Ländern überlassen wollte. Die Neufassung hatte zur Folge, „dass die Stadt- und Landkreise ihre bundesrechtliche Zuständigkeit als örtliche Träger der Jugendhilfe […] verlieren würden und die Aufgabenübertragung auf Landesrecht beruhen müsste […]“ (BR-Drs. 295/08). Das war zutreffend formuliert, denn darin bestand die Absicht des Bundes. Die Länder lehnten das ab! Neben dieser Zurückweisung eines Zugewinns an Gesetzgebungskompetenz billigten die Länder dem Bund zudem unverändert zu, „das Kinder- und Jugendhilferecht – wie vorgesehen – materiell weiterzuentwickeln“ (BRDrs. 295/08-Beschluss, S. 8). Keine Spur mehr von der bei der Verfassungsreform zur Schau getragenen Entschlossenheit, die gesamte Kinder- und Jugendhilfe in die Zuständigkeit der Länder zu verlagern.16 Während Länder und Bundesrat beim TAG immerhin den Vermittlungsausschuss mit der Kompetenzfrage befasst hatten, verzichteten sie beim KiföG trotz verbesserter Aussichten auf jeden Einwand.

Das KiföG konnte nur deswegen als Bundesgesetz verabschiedet werden, weil Länder und Kommunen die strittigen rechtlichen Fragen nicht prüfen ließen. Das vorrangige Interesse bestand darin, ein Ergebnis zu erzielen. Es zu erreichen hatte sich die Regelungsstruktur, die durch das Grundgesetz gegebene Zuständigkeitsverteilung, als zu rigide erwiesen. So blieb nur Informalität als Ausweg.

Der Krippengipfel diente dabei primär der Koordinierung des weiteren Vorgehens, nicht aber, sieht man von Finanzierungsfragen ab (siehe unten), der Ebenen übergreifenden Verhandlung über Lösungswege oder gar Lösungsinhalte. Selbst der Erlass eines Rechtsanspruchs blieb letztlich unangefochten, obwohl er in die Autonomie der Länder und Kommunen eingriff. Das ist umso bemerkenswerter, als der Bund angesichts der Verfassungslage nicht einmal die Drohkulisse aufbauen konnte, bei fehlender Kooperations- und Verhandlungsbereitschaft hierarchisch zu agieren. Hätten die Länder „Nein“ gesagt, wäre es unüberwindbar gewesen.

Doch ein „Nein“ war politisch ausgeschlossen. Über den „hohen gesellschaftspolitischen Stellenwert des bedarfsorientierten und qualitativ guten Ausbaus der Kindertagesbetreuung“ (BR-Drs. 586/04-Beschluss) bestand Einigkeit. Ein kleinlich anmutender Streit über Zuständigkeiten wäre nicht vermittelbar gewesen, und angesichts offenkundiger Versäumnisse in der Vergangenheit waren die Länder und Kommunen zu diesem Zeitpunkt in einer schwachen Verhandlungsposition.

Indem jedoch der Bund sich unter Umgehung der Regelungsstruktur in den Krippenausbau einschaltete, verursachte er eine Vermischung von Zuständigkeiten, die demokratietheoretisch bedenklich ist. Wenn der Wähler nicht mehr erkennen kann, welcher politische Akteur für welche Entscheidung verantwortlich ist, geht eine zentrale Funktion des Wahlakts verloren. „Die grundsätzliche Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern gewährleistet durch eine klare und auf Vollständigkeit angelegte Zuordnung von Kompetenzen die Verantwortlichkeit der handelnden Staatsorgane. […] Aus Sicht des Bürgers bedeutet rechtsstaatliche Verwaltungsorganisation ebenfalls zuallererst Klarheit der Kompetenzordnung… [Sie] ist vor allem im Hinblick auf das Demokratieprinzip erforderlich, das eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern fordert und auf diese Weise demokratische Verantwortlichkeit ermöglicht […]. Demokratische Legitimation kann in einem föderal verfassten Staat grundsätzlich nur durch das Bundesoder Landesvolk für seinen jeweiligen Bereich vermittelt werden […] [N]otwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau […] Der Bürger muss wissen können, wen er wofür – auch durch Vergabe oder Entzug seiner Wählerstimme – verantwortlich machen kann“ (BVerfG, 2 BvR 2433/04 vom 20.12.2007, Ziff. 155 ff.).

Auffällig weiter, dass die Länder nur halbherzig um eigene Gesetzgebungskompetenzen kämpften und einen Zugewinn durch die Änderung des § 69 SGB VIII sogar, erfolglos, ablehnten! Soweit es die Zuständigkeitsverteilung im Bundesstaat betrifft kann daher von einer Dominanz föderativer Interessendurchsetzung bei der innerparteilichen Willensbildung (Benz 2010, S. 123) nicht die Rede sein. Vielmehr geht es den „Landesregierungen und -parteien stets17 primär um das ‚Mitregieren' auf Bundesebene, mindestens aber um die Mitwirkung an der Gestaltung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse und nur sekundär, wenn überhaupt, um die Realisierung und Bewahrung von landesspezifischer Besonderheit, sofern sie denn existierte“ (Schultze und Zinterer 2002, S. 261).

Ein Weiteres fällt auf. Der Krippengipfel fand ohne die Spitzenvertreter der freien Wohlfahrtsplege statt. Das verwundert insofern, als deren Träger zwei Drittel der KitaPlätze bereitstellen (Statistisches Bundesamt 2012, S. 13, 17). Trotz dieser Umstände erachteten es die staatlichen Akteure als nicht erforderlich, die Träger an den Gesprächen zu beteiligen. Formell gesehen sind die Kommunen, die ebenfalls nicht zum Gipfel geladen waren, Adressaten der Norm. Sie müssen den Rechtsanspruch einlösen, nicht die freien Träger. An deren Mitwirkung wiederum scheint kein Zweifel bestanden zu haben. Das erscheint nicht selbstverständlich. Immerhin wurde mit dem KiföG ein weiterer und beträchtlicher Schritt zur schleichenden Verstaatlichung des Feldes unternommen (vgl. Henneke 2012). Doch die Träger setzten dem anordnenden Staat keinen Widerstand entgegen, obwohl sie am Zustandekommen der Regeln nicht beteiligt worden waren. Ein genereller Trend weg von der Hierarchie und zu Verhandlungen mit Privaten oder gesellschaftlichen Gruppen als Kennzeichen der „new governance“ ist hier nicht zu beobachten. Weiter zeigt sich die fortschreitende Verstaatlichung eines Feldes, das zuvor durch

Staatsferne und starke korporatistische Akteure gekennzeichnet war.

Auch lässt sich das Fallbeispiel nicht in gänzliche Übereinstimmung mit Dingeldeys Ergebnissen bringen. Der Gewährleistungsstaat fordert im Gegenzug für seine Leistungen nicht regelmäßig „eine steigende Einlussnahme […] auf Bereiche der bislang privaten Lebensführung“ (2008, S. 326). Im Gegenteil wird mit der Ausweitung von Dienst- und Geldleistungen (Kinderbetreuung, Betreuungsgeld) u. a. die Absicht verfolgt, vergrößerte Spielräume der privaten Lebensführung für Familien und Berufstätige zu schaffen, ohne eine Gegenleistung dafür einzufordern.

 
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