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1 Einleitung

Es sind die Landkreise, die neben den Städten und Gemeinden im Rahmen der Kommunalen Selbstverwaltung die Angelegenheiten der Menschen vor Ort regeln, das Zusammenleben gestalten und die Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen sicherstellen. Abfallbeseitigung, stationäre Krankenversorgung, Öffentlicher Personennahverkehr und unterschiedlichste Sozialprojekte sind nur einige der Bereiche in der Zuständigkeit der Landkreise, die von wesentlicher Bedeutung für die Lebensqualität der Menschen sind.

Maßgeblich beteiligt an der Gestaltung dieser Landkreisaufgaben sind neben dem von der Landkreisbevölkerung gewählten Kreistag und dem vom Kreistag gewählten Landrat die Dezernatsleitungen als oberste Führungskräfte der Verwaltung. Die Dezernenten tragen die Führungsverantwortung für ihre Dezernate und unterstützen den Landrat und den Kreistag durch die Vorbereitung der politischen Entscheidungen in den Kreisgremien. Sie arbeiten also an der Schnittstelle zwischen Kreisverwaltung und Kreispolitik.

Die Dezernenten sind die engsten Mitarbeiter des Landrats und häufig die erste Anlaufstation in der Verwaltung für Kommunalpolitiker. Sie bereiten die Entscheidungen des Kreistags vor, indem sie Vorschläge erarbeiten, die die Machbarkeit und Umsetzbarkeit nicht nur aus fachlicher, sondern auch aus politischer Sicht berücksichtigen. Es ist also zu vermuten, dass die Arbeit der Dezernenten eine politische Dimension hat und über die verwaltungsmäßige Umsetzung von politischen Entscheidungen hinausgeht.

Auf der Ministerialebene wird dieser Funktion der politischen Entscheidungsvorbereitung durch den speziellen Status des sog. politischen Beamten Rechnung getragen. Der politische Beamte steht in einem besonderen Vertrauensverhältnis zum Minister bzw. zur Regierung und kann, wenn dieses nicht mehr gegeben ist, in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. In den Stadtverwaltungen wiederum gibt es neben dem Oberbürgermeister die Beigeordneten, die als oberste Führungskräfte der Verwaltung vom Gemeinderat auf Zeit in ihre Positionen gewählt werden. Die Dezernenten hingegen, denen beim Landkreis die Aufgaben an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung obliegen, sind Laufbahnbeamte, die vom Kreistag nach den fachlichen Kriterien Eignung, Befähigung und Leistung unbefristet ernannt werden oder als Landesbeamte unbefristet in die Kreisverwaltung kommen. Es handelt sich somit formell nicht um politische Positionen.

Die Übergänge zwischen Verwaltung und Politik auf den verschiedenen Ebenen der öffentlichen Verwaltung sind fließend. Auf kommunaler Ebene, wo die politischen Vertretungsgremien verfassungsrechtlich keine Parlamente, sondern Verwaltungsorgane sind, ist eine Trennung zwischen beiden Sphären noch weniger gegeben. Festzustellen ist allgemein eine zunehmende Politisierung der Verwaltung, wobei es nicht nur um Parteizugehörigkeit geht, sondern auch um eine funktionale Politisierung. Führungskräfte der Verwaltung denken bei ihrer Aufgabenerledigung auch in politischen Kategorien, und es kommt zu einer teilweisen Überlappung der Rollen von Politikern und Verwaltungsleuten.

Politische Führung unterscheidet sich von anderen Arten der Führung vor allem dadurch, dass sie auf Konsensfindung, politische Mehrheiten und schließlich auf Wahlerfolg ausgerichtet ist. Um dies zu erreichen, setzen Politiker verschiedene Instrumente und Techniken ein, wie eine Untersuchung von Politiker-Biographien ergeben hat. Über kommunalpolitische Entscheidungen werden das Leben und die Rahmenbedingungen in Städten, Gemeinden und Landkreises gestaltet. Unter Politik werden daher in dieser Arbeit Entscheidungs- und Gestaltungsprozesse verstanden, im Rahmen derer Probleme artikuliert, Lösungen gesucht und Handlungsalternativen aufgezeigt werden. Wie die Dezernenten in den Landkreisen an diesen politischen Entscheidungs- und Gestaltungsprozessen beteiligt sind, darüber gibt es keine empirischen Untersuchungen.

Die vorliegende Studie beschäftigt sich mit der politischen Dimension der Führungsarbeit von Dezernenten auf Landkreisebene. Sie lenkt den Blick darauf, wie die Dezernenten an der Schnittstelle arbeiten, inwieweit sie politisch denken und handeln. Deshalb soll zum einen die Arbeitsweise der Dezernenten mit der von Politkern verglichen werden, zum anderen soll untersucht werden, ob und wie die Dezernenten an den verschiedenen Phasen eines politischen Gestaltungsprozesses beteiligt sind. Dabei geht es in der vorliegenden Arbeit nicht um Parteipolitik.

Diese Arbeit untersucht die folgenden Forschungsfragen:

• Welche Instrumente und Techniken der politischen Führung wenden Dezernenten an?

• An welchen Schritten des Policy Cycle als idealtypisches Modell politischer Gestaltungsprozesse sind die Dezernenten beteiligt?

Zur Beantwortung dieser Fragen wurden Dezernenten und Landräte aus verschiedenen Landkreisen in Baden-Württemberg befragt. Diese Arbeit ist auf Baden-Württemberg begrenzt, da sich die Kommunalverfassungen, die das Zusammenspiel zwischen Verwaltung, Landrat und Kreistag regeln, je nach Bundesland unterscheiden. Dabei liegt der Fokus auf den subjektiven Erfahrungen der Dezernenten, um zu verstehen, wie sich dieses politische Handeln in die Führungsarbeit der Verwaltung einfügt, wie es vom Einzelnen ganz persönlich eingeschätzt und erlebt wird. Dieses Bild wird durch die Sichtweise der Landräte als Vorgesetze der Dezernenten und kommunale Wahlbeamte an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung ergänzt. Die Befragung wurde in Form von teilstrukturierten Interviews mit einem offenen Interviewleitfaden durchgeführt. Die Auswertung der Interviews erfolgte durch eine qualitative Inhaltsanalyse mit induktiver Kategorienbildung. Die Kategorien wurden direkt aus den Aussagen der Befragten abgeleitet und so wurden die subjektiven Wahrnehmungen und Schwerpunkte der Dezernenten und Landräte abgebildet.

Die Ergebnisse dieser Arbeit richten sich an die Praktiker in den Landkreisverwaltungen und in der Landkreispolitik, um sie für die fachliche und politische Funktion der Dezernenten in den politischen Entscheidungs- und Gestaltungsprozessen zu sensibilisieren. Die Anforderungen, die sich aus der politischen Dimension der Arbeit der Dezernenten ergeben, sollten auch bei der Personalauswahl berücksichtigt werden. Diese Studie wendet sich auch an die verwaltungs- und politikwissenschaftlichen Hochschulen und liefert ihnen für ihre Beschäftigung mit dem Verhältnis von Politik und Verwaltung sowie mit kommunalpolitischen Entscheidungsprozessen empirische Daten über die Arbeit auf Landkreisebene. Damit werden die Studien, die für die Stadt- und Ministerialverwaltungen vorliegen, um Erkenntnisse auf Landkreisebene ergänzt.

Kapitel 2 beschäftigt sich mit der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung. Nach der Definition von Politik (Kapitel 2.1) und Verwaltung (Kapitel 2.2) werden die theoretischen Erkenntnisse zum Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung (Kapitel 2.3) und zur zunehmenden Politisierung der Verwaltung (Kapitel 2.4) vorgestellt. Wie sich Politiker und Beamte unterscheiden, wird in Kapitel 2.5.1 aufgezeigt. Kapitel 2.5.2 bietet einen knappen Aufriss der Studien zum Übergang vom klassischen zum politischen Bürokraten. Wie die Führungskräfte der Verwaltung durch ihre Tätigkeit an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung zu Schnittstellenmanagern oder Grenzgängern werden, beschreibt Kapitel 2.5.3. Das dritte Kapitel beschäftigt sich zunächst mit dem Begriff der politischen Führung (Kapitel 3.1), stellt Instrumente und Techniken aus der politischen Führung (Kapitel 3.2) vor, die Korte und Grasselt ermittelt haben und mündet in die erste These (Kapitel 3.3), die dieser Studie zu Grunde liegt. Kapitel 4 widmet sich dem politischen Prozess. Im Anschluss an die Auseinandersetzung mit der Vorstellung von Verwaltung als Policy Making (Kapitel 4.1) wird das hieran anknüpfende Modell des Policy Cycle (Kapitel 4.2) vorgestellt, auf dem die zweite These für die vorliegende Studie basiert (Kapitel 4.4). Die Methoden der Datenerhebung und Datenanalyse werden in Kapitel 5 behandelt. In Kapitel 6 werden die Ergebnisse dieser Studie anhand von vier ermittelten Schnittstellen zwischen Politik und Verwaltung (Kapitel 6.1 bis 6.4) vorgestellt. In Kapitel 7 werden die Ergebnisse hinsichtlich der Beteiligung der Dezernenten an den einzelnen Schritten des Policy Cycle analysiert. Den Abschluss der Arbeit bilden Fazit (Kapitel 8) und Ausblick in Kapitel 9.

 
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