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2.2 Was ist Verwaltung?

Unter Verwaltung ist in dieser Arbeit die öffentliche Verwaltung gemeint, also „die im Rahmen der Gewaltenteilung ausgeübte behördliche Tätigkeit, die weder Gesetzgebung noch Rechtsprechung ist.“ Für Hesse und Ellwein ist öffentliche Verwaltung „die Summe aller Einrichtungen und organisierten Wirkungszusammenhänge, die vom Staat, den Gemeinden und den von ihnen geschaffenen öffentlich-rechtlichen Körperschaften zur Erledigung öffentlicher Aufgaben unterhalten werden.“

Öffentliche Verwaltung lässt sich funktional unterscheiden in Ordnungsverwaltung, Dienstleistungsverwaltung, wirtschaftende Verwaltung, Organisationsverwaltung und politische Verwaltung. Politische Verwaltung ist „derjenige Teil der Verwaltung, in dem Führungshilfe, Entscheidungsvorbereitung für die politische Spitze sowie Beobachtung und Planung samt den sich daraus ergebenden Führungstätigkeiten für die Verwaltung selbst erbracht werden. Die politische Verwaltung ist durch die Nähe zur Politik definiert, also auch dadurch, dass in ihr politische Überlegungen angestellt werden müssen.“

Kommunalverwaltung ist als Träger der gesetzlich garantierten Kommunalen Selbstverwaltung ein Teil der öffentlichen Verwaltung und eine eigene Ebene im Verwaltungsaufbau. Dabei haben die Kommunen eine Doppelfunktion im föderalen System: Zum einen haben sie als sogenannte Untere Verwaltungsbehörde den Vollzug zentralstaatlicher Entscheidungen zu gewährleisten. Dabei unterliegen sie dem Aufsichts- und Weisungsrecht des Landes. Zum anderen verfügen die Kommunen im Rahmen des grundgesetzlich garantierten Selbstverwaltungsrechts über eine eigene Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs- und Satzungshoheit.

2.3 Das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung

Das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung hat sich im Laufe des letzten Jahrhunderts verändert. Während früher eine instrumentelle Sichtweise der öffentlichen Verwaltung vorherrschte, die die Verwaltung im Sinne der funktionalen Gewaltenteilung auf den Vollzug und die Umsetzung politischer Entscheidungen beschränkte, ist ihr „eine weitere Aufgabe im Bereich des Policy Making zugewachsen. Das Parlament als eigentlich gedachtes Zentrum der politischen Meinungsbildung ist überfordert und muss wesentliche Aufgabenteile der Exekutive und der Verwaltung überlassen. Die Verwaltung erlangt eine entscheidende Rolle bei der politischen Meinungsbildung, indem sie maßgebliche Informationen für eine konsensfähige Lösung in den politischen Entscheidungsprozess hineinträgt.“ Nach Schedler und Proeller ist die Politik in ihrer Entscheidungsvorbereitung auf die fachliche Unterstützung der Verwaltung angewiesen. „Die Verwaltung nimmt damit faktisch eine politische Funktion wahr, denn die Selektion der Information in sich ist Politik.“ Auch Machura sieht, dass die Verwaltung über ihre ausführende dienende Funktion hinausgeht: „Wer nämlich die Entscheidungsalternativen auswählt und die Informationsgrundlagen zusammenstellt, kann die politische Ent-

scheidung durchaus lenken. Der hohe Sachverstand der kontinuierlich und spezialisiert in bestimmten Aufgabenbereichen arbeitenden Verwaltung kann hier den Ausschlag zugunsten einzelner Politiken geben.“ Nicht nur in der Vorbereitung, auch im Vollzug von politischen Entscheidungen bestehen Gestaltungsmöglichkeiten, wie in Kapitel 4.2 noch ausgeführt wird.

Betrachtet man das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung auf Landkreisebene, so ist festzustellen, dass es hier die klassische Gewaltenteilung nicht gibt: Der Kreistag als kommunale Vertretungskörperschaft ist „ein Verwaltungsorgan, damit Teil der Kommunalen Selbstverwaltung und der Exekutive zuzuordnen, und kein Parlament im eigentlichen Sinn, obwohl es viele Übereinstimmungen mit sonstigen Parlamenten gibt. Eine klare Trennung zwischen Politik und Verwaltung ist nicht erkennbar und auch nicht beabsichtigt.“ Der Kreistag entscheidet über alle Angelegenheiten des Landkreises, soweit der Landrat nicht kraft Gesetzes zuständig ist. Leiter der Landkreisverwaltung ist der vom Kreistag auf Zeit gewählte Land rat. Kreistag und Kreisverwaltung mit dem Landrat an der Spitze bilden damit das „Tandem der kommunalen Selbstverwaltung“.

Als Hauptorgane des Landkreises gestaltet dieses Tandem die freiwilligen Aufgaben und Pflichtaufgaben, die in den Wirkungskreis der kommunalen Selbstverwaltung fallen. Wie oben beschrieben, hat die Landkreisverwaltung als sogenannte Untere Verwaltungsbehörde ohne Beteiligung des Kreistags den Vollzug zentralstaatlicher Entscheidungen zu gewährleisten. Der Erste Landesbeamte ist in Baden-Württemberg Stellvertreter des Landrates und Leiter der staatlichen Verwaltung. In der Regel ist er gleichzeitig Dezernent.

Empirische Befunde zu Entscheidungsprozessen in Städten und Gemeinden zeigen, dass der Gemeinderat meistens nur prozessleitende oder Kulminations-Beschlüsse fasst und sich häufig in die Rolle eines Ratifikationsorgans für Verwaltungsentscheidungen drängen lässt. Auch ist das Ratsgremium kein einheitlich handelnder Akteur. „Durch die einzelnen Fraktionen als Zusammenschlüsse von Vertretern einer Partei oder Gruppierung bzw. deren Untergliederungen stellt der Rat sich als höchst differenziertes und ebenfalls hierarchisch strukturiertes Gremium dar.“

Die ehrenamtlichen Räte sind auf die Verwaltung angewiesen und könnten ohne deren Zuarbeit keine fundierten Beschlüsse fassen. Gemeindeordnung und Landkreisordnung übertragen dem Verwaltungschef die Aufgabe, die Beschlüsse der Gremien vorzubereiten. „Das Ergebnis der Vorbereitungstätigkeit sind 'beschlussreife' Entschließungsvorschläge oder Satzungstexte (sog. 'Vorlagen') der Verwaltung.“ Diese vorbereitende Tätigkeit wird in der Regel im Auftrag des Verwaltungschefs vom obersten Führungspersonal der Kommunaloder Landkreisverwaltung erledigt. „In die Bearbeitung der Vorlagen fließen ebenso eigene Wertvorstellungen wie die aus überörtlichen und örtlichen Kontakten der Verwaltungsspitze resultierenden Sichtweisen ein.“

Die Vorbereitung der Vorlage liegt bei der Verwaltung, die Entscheidung darüber ist Aufgabe des Rates. Ein Austausch zwischen Politik und Verwaltung über die Vorlage findet nicht nur in der Sitzung, „sondern vor allem über einen besonderen Kommunikationsprozess zwischen Rat und Verwaltung statt, in dem sogenannte 'Vorentscheider' eine zentrale Rolle spielen.“

„Der politisch einflussreiche Ratsvertreter braucht Information und findet sie in der Verwaltung. Der Verwaltungsmanager andererseits sucht den Kontakt, um sein Vorhaben rechtzeitig politisch abzusichern.“ Aus diesem beiderseitigen Interesse entwickelt sich nach Banner eine Gruppe von Vorentscheidern. „Die Gruppe der Vorentscheider bildet somit den Transmissionsriemen zwischen der bürokratischen Vorbereitungsmaschinerie und dem politischen Entscheidungsorgan.“

 
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