< Zurück   INHALT   Weiter >

2.5.2 Der Wandel vom klassischen zum politischen Bürokraten

Die Spitzenbeamten der Ministerien an der Schnittstelle zur Politik sind seit den 70er Jahren Gegenstand von Untersuchungen mit Schwerpunkt auf deren Biographie, Werdegang, Einstellungen und Rollenverständnis. Wesentliche Erkenntnisse sind, dass der traditionelle Beamtentyp immer mehr durch einen aktiven, den administrativen Managementfunktionen und politischen Handlungsanforderungen weitgehend aufgeschlossenen Bürokratentyp abgelöst wird, „der klassische und weiterhin durchaus funktionale Beamtenrollen wie die des 'Umsetzers' und 'Rechtsanwenders' mit modernen Rollenfunktionen des politischen Managements verbindet und eine hohe Sensibilität für die politischen Rahmenbedingungen der ministeriellen Tätigkeit in einer pluralistisch verfassten Gesellschaftsordnung zeigt.“

Grundlegend war in diesem Kontext die international vergleichende Comparitive Elite Study von Aberbach, Putnam und Rockman in sieben Ländern aus dem Jahr 1970. Dort wurde die These bestätigt, dass sich das administrative Spitzenpersonal immer weiter vom Weber`schen Ideal des neutralen Beamten entfernt und sich immer mehr zu einem nicht mehr vom Politiker zu unterscheidenden Hybrid entwickelt. 1987 wurde die Untersuchung als Comparitive Elite Study II in einigen Ländern wiederholt. Die neuesten Untersuchungen zu Einstellungen und Rollenbildern und Politisierung von Spitzenbeamten sind die Konstanzer Elitestudien PolitischAdministrative Elite 2005 und 2009 von Bogumil, Ebinger und Jochheim. Diese haben ergeben, dass sich die Spitzenbeamten über die Jahre unverändert vorrangig als Experten mit Fachwissen, Umsetzer politischer Vorgaben, Repräsentanten des Staates und als Initiatoren neuer Projekte und Problemlösungen sehen. Sie identifizieren sich nicht ebenso wenig wie in früheren Untersuchungen mit den Idealtypen Bürgeranwalt, der sich um einzelne Probleme und Menschen kümmert, Anwalt organisierter Einzelinteressen oder Parteipolitiker. Zwei Drittel der Befragten bestätigen eine teilweise Überlappung der Rollen von Politiker und Beamten.

Diese insgesamt zunehmende Angleichung könnte, so Bogumil, Ebinger und Jochheim, ein Indiz für eine Hybridisierung der beiden Rollen im Sinne der These Aberbachs und seiner Kollegen sein. Politik und Verwaltung sind nach Ansicht der Befragten anders strukturiert, stehen jedoch in einem Komplementärverhältnis zueinander. Zu den Gemeinsamkeiten gehört, dass Politiker und Spitzenbeamte Engagement und Einsatzbereitschaft zeigen müssen. Beide sind mit dem Prozess des Policy Making beschäftigt und beide haben mit Politik zu tun. Als Unterschiede werden aufgeführt, dass Politiker stärker mit Parteipolitik beschäftigt sind, mehr direkten Kontakt mit der Öffentlichkeit haben und stärker der Öffentlichkeit gegenüber verantwortlich sind. Sich selbst sehen die Beamten dagegen noch immer primär als fachliche Experten.

Die Untersuchung ergab beispielsweise, dass weniger als 5% der Befragten bei politisch relevanten Entscheidungen die sachlich beste Entscheidungsoption wählen, ohne politische Präferenzen zu berücksichtigen. 28% der Befragten gaben an, aufgrund politischer Erwägungen regelmäßig Entscheidungen entgegen fachlich bekannter Einwände zu treffen.

2.5.3 Führungskräfte der Verwaltung als Schnittstellenmanager und Grenzgänger

In dem Maße, in dem sich die Funktion der öffentlichen Verwaltung in Richtung eines Konstrukteurs und Moderators komplexer Verhandlungssysteme zwischen öffentlichem und privatem Sektor erweitert, verändern sich die Herausforderungen an die Verwaltung. Es besteht zunehmend die Notwendigkeit, dass die Verwaltung sich als Partner der Politikformulierung und -umsetzung empfindet, Verbindungen schafft, Netzwerke aufbaut, kommuniziert und verhandelt. Diese Funktionsveränderung impliziert eine Veränderung der Rollen und Einstellungen leitender Führungskräfte in Richtung einer stärker politischen Funktion.

Wie oben beschrieben, bereitet die Verwaltung die Entscheidungen des Kreistags vor und antizipiert in diesem Vorbereitungsprozess die politischen Rationalitätskriterien des Gremiums. Dabei wird bereits in der Vorbereitungsphase die politische Linie weitgehend abgesteckt. „Daher kommt es im Vorfeld von Ratsbeschlüssen zu einem dichten Zusammen- und Ineinanderwirken von Rat und Verwaltung. Die Regeln, die diese politisch-administrative 'Symbiose' steuern, sind […] dominant politische. Dieser Umstand hat zur Folge, dass auch die Symbiosepartner auf der Verwaltungsseite wie Politiker agieren.“

Die Verflechtung zwischen Politik und Verwaltung wird nach Banner durch sog. „Grenzgänger“ abgedeckt, die die Schnittstellen zwischen Ratsgremium und Verwaltung kontrollieren. Auf Verwaltungsseite sind dies die fachlich und politisch kompetenten Führungskräfte. „Ihr Markenzeichen ist ihre Intersystemkompetenz, die sie befähigt, auf zwei Spielfeldern zu spielen.“ Sie beherrschen also sowohl die Regeln der Verwaltung, als auch die der Politik. Richter sieht die obersten Führungskräfte der Verwaltung als „Schnittstellenmanager“, die institutionelle Schnittstellenprobleme minimieren, die Effizienz kommunalen Handelns steigern und Synergien zwischen den beiden Ebenen schaffen. „Dabei wird das so definierte 'Schnittstellenmanagement' zur Vermeidung von Reibungsverlusten zu einer kontinuierlichen Managementaufgabe.“

2.6 Zwischenfazit: Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung

Politik wird in dieser Arbeit als Entscheidungs- und Gestaltungsprozess gesehen. In diesem Prozess übernimmt die Verwaltung nicht nur eine ausführende Rolle, sondern ist auch in die Vorbereitung von politischen Entscheidungen involviert. Auf der kommunalen Ebene ist dies vor allem die inhaltliche Erarbeitung von Beschlussvorlagen und deren Vorstellung in den Gremien. Dabei stellen die Führungskräfte nicht nur fachliche, sondern auch politische Erwägungen an. In der Vorbereitung von Entscheidungen für die Politik antizipieren sie die politischen Rationalitäten. Auf der Ebene der Kommunen und Landkreise ist eine klare Trennung zwischen Politik und Verwaltung nicht erkennbar und nicht beabsichtigt, da auch die gewählten politischen Gremien Verwaltungsorgane und keine Parlamente sind.

Ein grundlegender Unterschied zwischen Politikern und Verwaltungsbeamten ist, dass sich Politiker immer wieder durch Wahl legitimieren lassen müssen und sich im Kampf um Mehrheiten und Wählerstimmen befinden. Die Legitimation der Führungskräfte in der Verwaltung hingegen beruht auf deren Fachwissen. Um politische Entscheidungen inhaltlich vorbereiten zu können, spielen bei ihrer Arbeit neben den fachlichen auch die politischen Abwägungen eine Rolle. So sind die Spitzenführungskräfte der Verwaltung Grenzgänger an der Schnittstelle zwischen Verwaltung und Politik, die mit den Denkweisen beider Seiten vertraut sind.

 
< Zurück   INHALT   Weiter >