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4 Gestaltung von politischen Prozessen

4.1 Verwaltung als Policy Making

Politik wurde in Kapitel 2.1 mit Scharpf definiert als „Prozess, in dem lösungsbedürftige Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative Handlungsmöglichkeiten entwickelt und schließlich als verbindliche Festlegung gewählt werden“ Politik wird also als Prozess der Problemverarbeitung und -gestaltung gesehen.

Während der Verwaltung im politischen Prozess traditionell nur eine ausführende Funktion zugewiesen wird, erlaubt der Politikbegriff des Policy Making die Untersuchung und Identifikation der tatsächlichen Entscheidungen in diesem Auswahlprozess.“ Nach Scharpf kann mit dem Ansatz des Policy Making „der Entscheidungsbeitrag der Bürokratie herausgearbeitet werden; es kann gezeigt werden, welche Probleme verdrängt, welche Ziele vernachlässigt und welche Handlungsalternativen in der Phase der Entscheidungsvorbereitung von der Verwaltung bereits ausgeschieden wurden, ehe irgendein verantwortlicher Politiker mit dem Entscheidungsvorschlag befasst war.“

Policy Making kann man als Programmentwicklung bezeichnen. Wird diese von den Ministerien im Sinne einer Entscheidungsvorbereitung für die politische Ebene erledigt, bedeutet dies keine Loslösung von politischen Entscheidungskriterien. Die Programmentwicklung ist ein zusammenhängender Prozess, der arbeitsteilig erfolgt, in dem politische Willensbildung- und administrative Entscheidungsvorgänge eng ineinander greifen. Daraus ergibt sich die Frage, inwieweit die Ministerialverwaltung, oder auch die Kreisverwaltung, Einfluss auf die Inhalte der Politik gewinnt.

Für Mayntz lässt sich der Prozess der Programmentwicklung in 5 Phasen gliedern: Die Problemwahrnehmung, die Zielfestlegung, die Feststellung von Lösungsalternativen, die Alternativenauswahl und die Ratifizierung der Entscheidung. Sie sieht den Einfluss der Bürokratie vor allem in den Phasen der Feststellung von Lösungsalternativen und der Alternativenauswahl, unabhängig davon, ob die Gesetzesinitiative aus dem Parlament oder aus dem Ministerium kommt.

Dabei kommt die Mehrzahl der Programminitiativen im Rahmen der Programmentwicklung aus den Fachreferaten, wo auch der Großteil der Ausarbeitung und Formulierung von Vorschlägen erfolgt. Die Impulse erhalten die Referenten teilweise durch den Kontakt mit Vertretern von Klienten bzw. Betroffenen, durch die ständigen eigenen Beobachtungen von Entwicklungen im eigenen Sachgebiet, durch Rückmeldung aus dem Vollzug oder auch durch das Regierungsprogramm. Dabei finden Selektionsprozesse innerhalb der Verwaltungshierarchie statt unter dem Blickwinkel, was unter politischen Gesichtspunkten von der Leitung des Hauses gewünscht bzw. akzeptiert würde. Die Weiterleitung von mehreren alternativen Lösungsvorschlägen ist deshalb die Ausnahme.

Die politische Leitung richtet ihre Aufmerksamkeit insbesondere auf Themen, die Krisencharakter besitzen bzw. der aktuellen Krisenbewältigung dienen, politisch kontrovers oder konfliktträchtig sind, besonders öffentlichkeitswirksam sind, der Abwehr von Kritik an Fehlern des eigenen Ministeriums dienen oder Mitgliedern der eigenen Fraktion oder des eigenen Kabinetts nahegelegt werden. Es geht also um das politische Überleben bzw. den politischen Erfolg, und dies kann zu Lasten einer sachgerechten Lösung gehen. In den Abteilungen der Ministerien wiederum wird im Rahmen der Programmentwicklung versucht, die voraussichtliche Reaktion der politischen Leitung zu antizipieren. Diese Antizipation des politischen Willens stellt eine indirekte Steuerung durch die Ministerialbürokratie dar.

Im Zuge der Programmentwicklung muss die Ministerialverwaltung auch die Informationsgewinnung und die Verhandlung mit Interessensgruppen und Betroffenen übernehmen. Programmentwicklung ist damit nicht nur rationale Alternativenauswahl, sondern ein wesentlich politischer Prozess der Konfliktregelung und Konsensbildung. Der Handlungsspielraum einer Behörde variiert. So bleibt in der Vollzugsverwaltung, die von Wenn-Dann-Regeln geprägt ist, lediglich noch der gesetzlich vorgegebene Ermessenspielraum. Größer sind die Spielräume bei Planungs- und Gestaltungsaufgaben.

Naßmacher und Naßmacher beschreiben den kommunalen Entscheidungsprozess so, dass am Anfang einer Vorbereitungstätigkeit der Verwaltung die Initiative steht, ein Problem zum Gegenstand politischer Entscheidung zu machen. Dabei spielen unterschiedliche Interessen und Prioritäten eine Rolle. Neben den Entscheidungen sind auch die sog. NichtEntscheidungen von Bedeutung, bei denen eine Vielzahl von Aspekten gerade dadurch geregelt wird, dass niemand sie zum Gegenstand politischer Erörterungen und bewusster Entscheidungen macht.

„Für alle Vorlagen gilt, dass sie erst dann als 'entscheidungsreif' der jeweiligen Vertretungskörperschaft vorgelegt werden, wenn die verwaltungsinterne Klärung abgeschlossen ist.“ Im Auswahlprozess werden mögliche Alternativen verworfen, und die Bewertung hängt vom einzelnen Bearbeiter ab. Nur ein geringer Teil der Vorlagen wird später in den Gremien noch verändert. Wichtige Verwaltungsvorlagen werden vor ihrer offiziellen Beratung im Kreistag in den Fraktionen vorberaten. „Die Meinungsbildung innerhalb der Fraktionen wird von den Ratsmitgliedern (neben den Vorlagen) als wichtigste Informationsquelle angesehen, wenn nicht Informationsgespräche mit der Verwaltung an der Spitze stehen.“

 
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