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3 Auflösung des Kollisionsverhältnisses von Freiheits- und Sicherheitsinteressen

Letztlich ist, um das Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit aufzulösen, eine Güterabwägung vorzunehmen. Wie dabei die Gewichte zu bestimmen sind, ist umstritten. Es werden im Folgenden die unterschiedlichen Kollisionsregeln, wie sie in der Wissenschaft diskutiert werden, sowie die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts analysiert. Es soll eine Antwort auf die Frage gefunden werden, wie ein im Sinne der Verfassung bestmöglicher Interessenausgleich aussähe.

3.1 Konzepte zur Auflösung von Kollisionsfällen in der Literatur

Zum Teil wird im rechtswissenschaftlichen Schrifttum betont, dass Sicherheit stets der Möglichkeit der Freiheitsausübung vorgelagert sei, im Sinne eines „ohne Sicherheit keine Freiheit“. So betrachtet etwa Isensee Freiheit und Sicherheit als zwei Werte, die auf verschiedenen Ebenen lägen. Dabei sei Sicherheit Voraussetzung von Freiheit. Sie sei daher auch Schranke der Freiheit. Die rechtsstaatliche Balance zwischen Freiheit und Sicherheit würde durch Übermaß- und Untermaßverbot erzielt. Soweit ein echtes Kollisionsverhältnis bestünde, gebe ein weiteres Rechtsgut, nämlich „der Geltungsanspruch der Gesamtrechtsordnung“ und damit die Sicherheit der Friedensordnung den Ausschlag. Diese Ansicht verkehrt jedoch das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit, wie es in der Konzeption der Grundrechte primär als Abwehrrechte (und nicht primär als Schutzpflichten) konstituiert ist in ihr Gegenteil.

Entsprechend wird in der Literatur auch die umgekehrte Vorrangregel vertreten: Freiheit sei tendenziell Vorrang vor Sicherheit einzuräumen – in dubio pro libertate. Diese Maxime hat ihre Wurzeln im Römischen Recht. Als Ausprägung dieser Zweifelsregelung ist im Strafrecht der Grundsatz „im Zweifel für den Angeklagten“ anerkannt – und auch in Art. 6 Abs. 2 EMRK normiert. Darüber hinaus ist die These von einem allgemeinen und grundsätzlichen Vorrang der Freiheit vor Sicherheit jedoch abzulehnen. Zwar ist, wie Merten aufzeigt, auf Grund des prinzipiellen oder grundsätzlichen Charakters die verfassungsrechtliche Freiheit im Einzelfall wahrscheinlicher als die Unfreiheit. Allerdings könne noch müsse sie deshalb vermutet werden. Er verdeutlicht dies an Hand von Beispielen: Weder sei die Freiheit des Drogenkonsums noch des Kannibalismus im Rahmen der allgemeinen Handlungsfreiheit zu vermuten. Auch bestehe keine uneingeschränkte Freiheitsvermutung des Kernkraftwerksbetreibers. Besonders deutlich werde, dass eine Vermutung für die Freiheit versagt bei Grundrechtskollisionen, etwa wenn die Baufreiheit des einen mit der Eigentumsfreiheit des gestörten Nachbarn kollidiert. Hier hilft eine Vermutung für die Freiheit nicht weiter – denn wessen Freiheit gebührt nun der Vorrang? Zudem spricht gegen eine Regel in dubio pro libertate zur Auflösung von Kollisionsfällen von Freiheits- und Sicherheitsinteressen, dass sich Vermutungen schwerpunktmäßig im Verfahrensrecht zur Regelung von Beweislastfragen finden. Im Bereich der Rechtsfindung besteht hingegen kein Raum für Vermutungen.

Schneider wendet daher in dubio pro libertate nur auf Fälle von Tatsachenzweifeln an. Hier greife sie als Abwägungsregel in Fällen des non liquet. Gebunden würden Verwaltung und Gesetzgebung, da Grundrechtseinschränkungen nur zulässig sind, wenn entsprechende tatsächliche Voraussetzungen zweifelsfrei erwiesen sind. Soweit die Maxime allein im abwehrrechtlichen Bereich als Garantieprinzip positioniert würde, erzwinge sie einen Argumentationsprozess, in dem für Eingriff und Einschränkung stärkere Argumente dargelegt werden müssen als für die Nicht-Intervention. Dagegen wird insbesondere angeführt, dass diese Kollisionsregel bei mehrpoligen Rechtsverhältnissen versagt. Die Frage wurde schon aufgeworfen, bei der Kollision der Freiheit des einen mit der Freiheit des anderen (was gerade auch im Bereich des Sicherheitsrechts überwiegend der Fall ist, da Sicherheitsmaßnahmen stets der Freiheitssicherung dienen) bietet die Regel in dubio pro libertate keine Antwort wie das Kollisionsverhältnis aufzulösen ist. Grundsätzlich spricht, noch über die dargelegten Argumente hinaus, gegen die Fassung einer Regel eines in dubio pro libertate, dass sie dazu verleitet Freiheit und Sicherheit als Gegensätze zu begreifen, anstatt ihre Komplementarität in den Mittelpunkt zu stellen. Daher ist sie jedenfalls als abstrakte Kollisionsregel ebenso wie ein in dubio pro securitate abzulehnen.

Zielführender für die Frage wie Kollisionsverhältnisse aufzulösen sind, ist eine Betrachtung der Gemeinsamkeiten von Freiheit und Sicherheit. Es ist der Doppelauftrag, den der Rechtsstaat zu erfüllen hat: „Der rechtsstaatlichen Ordnung ist beides aufgegeben, die Sicherheit und die Freiheit.“ Calliess sieht daher die Rechtsstaatlichkeit als „staatstheoretischen Kompass“ für die Auflösung von Kollisionsfällen von Freiheits- und Sicherheitsinteressen. Die herausgearbeitete Schnittmenge könne dogmatisch eine Maßstabswirkung dergestalt entfalten, „dass der verfassungsrechtlich geforderten Abwägung mittels jener aus der Schnittmenge fließenden Vorgaben der Weg gewiesen wird. In einer Situation, in der von Terror und Gewalt erzeugte Angst die Bereitschaft erhöht, Freiheitsrechte gegen − eine tatsächlich ja nicht umfassend zu gewährleistende − Sicherheit einzutauschen, ist verstärkt die (verfassungs-) rechtliche Rationalisierungsfunktion gefordert. Nur mit ihrer Hilfe können jene, im Interesse einer vermeintlichen Sicherheit ergriffenen staatlichen Maßnahmen herausgefiltert werden, die effektiv nicht dem physischen Schutz der Bürger dienen, sondern bestenfalls eine rechtsstaatlich teuer erkaufte Beschwichtigungsfunktion übernehmen“. Calliess sucht so den Ausgleich mit der Vorstellung zweier sich teilweise überschneidender Kreise zu illustrieren. „Die Staatsaufgabe Sicherheit steht einerseits in einem Spannungsverhältnis zum Rechtsstaatsprinzip, insbesondere zu dessen in den Grundrechten

(in ihrer klassischen Abwehrdimension) verkörperten materiellen Gehalt. Andererseits besteht mit Blick auf die Sicherheits- und Schutzdimension des Rechtsstaats eine gemeinsame Schnittmenge, in der Sicherheit und freiheitlicher Rechtsstaat deckungsgleich sind. So gesehen korrespondiert also die Staatsaufgabe Sicherheit in der gemeinsamen Schnittmenge der Schutzfunktion des Rechtsstaats, kollidiert aber gleichzeitig (außerhalb der Schnittmenge) mit der liberalen Abwehrfunktion des Rechtsstaats.“ Ausgehend von dieser Schnittmenge ließe sich, so Calliess, die Abwägung

steuern: Die Schnittmenge würde einen Anhaltspunkt dafür liefern, ob im konkreten Fall ein Abwägungsspielraum besteht. Zudem sei sie Maßstab für die Freiheitsverträglichkeit von Sicherheit. Für die Abwägung selbst seien Skalierungen erforderlich, um Bemessen zu können, ob ein Eingriff in die Freiheit von Bürgern leicht, mittel oder schwer wiegt.“ Dabei gilt − auf einer gleitend gedachten Skala, die sich horizontal durch die beiden Kreise „Sicherheit” und „Rechtsstaat/Freiheit” samt ihrer Schnittmenge zieht − die Regel: Je größer die Nähe des jeweiligen Sicherheitsaspekts zur Schnittmenge ist, desto eher lässt er sich unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten rechtfertigen. Denn je geringer sein Abstand im Kreis „Sicherheit” zur Schnittmenge ist, desto geringer ist auch sein Abstand zur Schnittmenge im Kreis „Rechtsstaat/Freiheit“. Wenn sich also ein Sicherheitsaspekt von der Schnittmenge entfernt, dann bedeutet dies auf Grund des in der Schnittmenge zum Ausdruck gekommenen Zusammenhangs auch, dass sich parallel hierzu − freilich in entgegengesetzter Richtung − der Abstand des rechtsstaatlichen Aspekts zur Schnittmenge vergrößert“.

Die Betrachtungsweise Calliess überzeugt im Ergebnis, da er keine absolute Vorrangregel konstatiert, wie sie auch dem Grundgesetz nicht entnommen werden kann, sondern die Komplementarität von Freiheit und Sicherheit betont.

 
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