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3.2 Auflösung des Kollisionsverhältnisses in der Rechtsprechung des BVerfG

Mit dem Verhältnis von Freiheit und Sicherheit befasst sich das Bundesverfassungsgericht, wenn es die Verfassungsmäßigkeit von Eingriffen zu Sicherheitszwecken in grundgesetzlich verbürgte Freiheiten prüft. Die Verfolgung von Sicherheitsinteressen (im Wesentlichen zur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr) stellt grundsätzlich legitime Ziele dar, die Eingriffe rechtfertigen können. Die Abwägung und insofern die Auflösung des Kollisionsverhältnisses prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit.

An die Geeignetheit stellt das Gericht keine hohen Anforderungen. Auch bei sicherheitsrechtlichen Instrumenten genügt es nach Ansicht des Verfassungsgerichts, wenn sie abstrakt und auf Grund einer ex ante Betrachtung geeignet sind, die Zweckerreichung zu fördern. Das Regelungsziel muss also nicht tatsächlich erreicht werden. Auch für die Erforderlichkeit genügt es, wenn kein gleich geeignetes, weniger einschneidendes Mittel ersichtlich ist. Soweit nur eine geringfügig geringere Erfolgsaussicht gegeben ist, ist ein Instrument bereits nicht gleich geeignet. Da gerade Instrumente der Sicherheitsvorsorge nach den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts wohl nie gänzlich ungeeignet sein werden. Sie zudem je umfassender sie sind auch über-

wiegend keine gleichermaßen geeigneten Mittel vorstellbar sind, konzentriert sich faktisch die Argumentation, ob ein Sicherheitsinstrument verhältnismäßig ist, auf die Prüfung der Angemessenheit (Verhältnismäßigkeit i.e.S.).

Hier betont das Gericht zunächst, dass bei der Prüfung der Angemessenheit Zurückhaltung geboten ist. Denn so stellt das Bundesverfassungsgericht fest, ist es primär die Aufgabe des Gesetzgebers, das „Spannungsverhältnis zwischen der Pflicht des Staates zum Rechtsgüterschutz und dem Interesse des Einzelnen an der Wahrung seiner von der Verfassung verbürgten Rechte“ in „abstrakter Weise einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu erreichen“. Dabei dürften die Gewichte jedoch „nicht grundlegend verschoben werden.“

Die Auflösung des Kollisionsverhältnisses von Sicherheits- und Freiheitsinteressen obliegt damit in der Regel der Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers.

Der Gesetzgeber habe, so das Bundesverfassungsgericht, den Auftrag eine „angemessene Balance zwischen Freiheit und Sicherheit herzustellen“. Das schließe „nicht nur die Verfolgung des Ziels absoluter Sicherheit aus, welche ohnehin faktisch kaum, jedenfalls aber nur um den Preis einer Aufhebung der Freiheit zu erreichen wäre“. Sondern auch die „Verfolgung des Ziels, die nach den tatsächlichen Umständen größtmögliche Sicherheit herzustellen“, sei „rechtsstaatlichen Bindungen, zu denen insbesondere das Verbot unangemessener Eingriffe in die Grundrechte als Rechte staatlicher Eingriffsabwehr zählt“ unterworfen. Dieses Verbot sei es, durch welches den Schutzpflichten des Staates Grenzen gesetzt seien. Denn „die Grundrechte seien primär dazu bestimmt, die Freiheitssphäre des Einzelnen vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt zu sichern; sie sind Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat“.

Der Gesetzgeber ist also durch die rechtsstaatlichen Bindungen, absolute Grenzen – wie die Menschenwürdegarantie – sowie Übermaß- und Untermaßverbot in seiner Entscheidungsfreiheit eingeschränkt. Für die Prüfung der Angemessenheit betont das Gericht, dass staatliche Schutzpflichten nicht dazu führen dürften, „dass das Verbot unangemessener Grundrechtseingriffe unter Berufung auf grundrechtliche Schutzpflichten leer läuft, so dass in der Folge allenfalls ungeeignete oder unnötige Eingriffe abgewehrt werden könnten.“

Im Rahmen der Angemessenheit bewertet nun das Bundesverfassungsgericht jeweils die Bedeutung der sicherheitspolitischen Maßnahmen und der kollidierenden Freiheitseinschränkung. Es fragt so, welcher Rang den zu schützenden Rechtsgütern beizumessen ist, und setzt dem eine Bewertung des Eingriffsgewichts entgegen.

In der seiner Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht verschiedene Kriterien für das Eingriffsgewicht in das Telekommunikationsgeheimnis wie auch in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung anerkannt. Entscheidend dafür sei die Anzahl der betroffenen Grundrechtsträger (Streubreite der Maßnahme) und ob diese einen Anlass für den Eingriff gegeben haben sowie die Intensität der individuellen Beeinträchtigung. Darüber hinaus kommt es darauf an, welche Inhalte von dem Eingriff erfasst werden und dafür „welchen Grad an Persönlichkeitsrelevanz die betroffenen Informationen je für sich und in ihrer Verknüpfung mit anderen aufweisen“. Auch spiele es eine Rolle, welche belastenden Auswirkungen mit dem Eingriff verknüpft sind. Weiter ist für die Intensität des Eingriffs entscheidend, ob dieser heimlich erfolgt.

Je schwerer der Grundrechtseingriff wiegt, desto höheren Rechtsgütern muss die Maßnahme dienen. Zudem steigen die Anforderungen an die Ausgestaltung der Maßnahme mit dem Eingriffsgewicht.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz heraus dezidierte Anforderungen an die Ausgestaltung von Sicherheitsinstrumenten entwickelt. Aufgrund der Schwere des Eingriffs seien bestimmte rechtliche, technische und organisatorische Maßnahmen erforderlich, um die Verhältnismäßigkeit zu wahren. Daran wird deutlich, dass das Bundesverfassungsgericht zwar grundsätzlich dem Gesetzgeber bei der Justierung der Balance zwischen Freiheit und Sicherheit einen Gestaltungsspielraum zubilligt, dieser aber durch die grundgesetzlichen Vorgaben insofern beschränkt ist, als keine der Positionen zu Gunsten der anderen aufgegeben werden darf und absolut geschützte Grenzen nicht überschritten werden dürfen.

Das Bundesverfassungsgerichts hat bei der Beurteilung neuer Sicherheitsinstrumente in den vergangenen Jahren in einer klaren Linie jeweils die Ermächtigungsgrundlagen nicht als generell unangemessen beurteilt, sondern stets nur die aktuelle Umsetzung als unverhältnismäßig bewertet. In den Entscheidungen hat das Gericht betont dass durch eine grundrechtsschonende Umsetzung unter Einsatz technischer, rechtlicher und organisatorischer Gestaltungsmaßnahmen ein verhältnismäßiger Ausgleich erzielt werden könne.

Kritisiert werden kann, dass auf diese Weise durch die Betonung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit Schritt für Schritt vormals absolut gedachte Grenzen weiter ausgedehnt werden. Freiheitsräume werden so über die Zeit in einem schleichenden Prozess weiter beschnitten.

Dennoch ist die Leistung des Gerichts rechtliche, technische und organisatorische Anforderungen aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz heraus zu entwickeln, beachtenswert. Denn darin wird deutlich, dass es letztlich eine Frage der Begrenzung von Maßnahmen und dem Schutz vor Missbrauch ist, die, wenn sie der Gesetzgeber berücksichtigt, diesem einen großen Entscheidungsspielraum bei der Gestaltung neuer technischer Sicherheitsinstrumente einräumt.

 
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