Vorratsdatenspeicherung als „zentrales Ermittlungsinstrument“ im digitalen Zeitalter

Die Befürworter der Vorratsdatenspeicherung sehen in ihr das zentrale Instrument zur Gewährleistung von Sicherheit im digitalen Zeitalter. „Surfen ohne strafrechtliche Grenzen“ wird getitelt und dargelegt, dass die Speicherung von Verkehrsdaten auf Vorrat unentbehrlich sei, um die Verfolgung von Internet- und Computerkriminalität zu ermöglichen.

Verkehrsdaten und Bestandsdaten hinter dynamisch vergebenen IP-Adressen werden im Rahmen unterschiedlichster kriminalistischer Strategien zur Aufklärung von Straftaten genutzt. Dabei geht es vornehmlich um retrospektive Abfragen. In einem geringen Umfang werden die Daten auch präventiv zur Verhinderung von Straftaten abgefragt.

Vorab sollen die unterschiedlichen ermittlungstechnischen Einsatzgebiete von auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten dargestellt werden:

• Bestandsdatenauskünfte und die Ermittlung von Kontakten

Um einen Anschlussinhaber zu identifizieren, der zu einer bestimmten Zeit mit einem bestimmten Kommunikationsgerät ein anderes kontaktiert hat oder kontaktiert wurde, werden Suchläufe durch den jeweiligen Telekommunikationsanbieter durchgeführt. Dies ermöglicht beispielsweise die Ermittlung des Anschlusses, und des Anschlussinhabers hinter einer dynamischen IP-Adresse. Diese Daten sind für den gesamten Bereich der Verfolgung von Internetkriminalität von großem Interesse. Die Analyse der Kontakte zu bestimmten Anschlüssen im Bereich der Telefonie ist hingegen vor allem für die Verfolgung von Transaktionskriminalität (Handel mit Betäubungsmitteln, Menschenhandel), als auch bei Tötungs-, Rauboder Erpressungsdelikten relevant. Auf der anderen Seite können Verkehrsdaten die Ermittlungsarbeit auch in eine falsche Richtung lenken. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn gegen einen vermeintlichen Anschlussinhaber Ermittlungen aufgenommen werden, der Anschluss aber missbräuchlich genutzt wurde.

• Funkzellenabfrage

Mit der Funkzellenabfrage wird retrospektiv die Telekommunikation in einem bestimmten räumlichen und zeitlichen Sektor ausgewertet. Es werden dabei alle Verkehrsdaten mit Tatzeit- und Tatortbeziehung beim Telekommunikationsanbieter abgerufen. Diese werden, mit vorliegenden Verkehrsdaten abgeglichen. Sie können auch im weiteren Verlauf der Ermittlungen dazu genutzt werden, um über Bestandsdatenauskünfte weitere Ermittlungsansätze zu gewinnen.

Funkzellenabfragen werden sowohl für die Verfolgung von Serientaten als auch von Einzeltaten als wertvolles Ermittlungsinstrument erachtet, wobei zahlreiche Fälle von umfassenden Funkzellenabfragen (wie etwa in Berlin zur Ermittlung der AutoBrandstifter, in Dresden zur Überführung vermeintlicher Straftäter bei Anti-NaziDemonstrationen oder zur Aufklärung eines Holzklopfwurfs auf eine Autobahn) die Wirksamkeit einer Funkzellenabfrage für die Ermittlungsarbeit in Frage stellen. Denn in all diesen Fällen wurden zwar zig Tausende Datensätze abgerufen, sie führten aber nicht zum Erfolg.

• Erstellen von Kommunikations- und Organisationsprofilen

Es wurde schon darauf hingewiesen, dass auch im Kontext der Ermittlungen bezüglich der NSU-Terrorzelle, die Forderung nach einer Vorratsdatenspeicherung laut wurde. Dahinter steckt die Annahme, dass eine Analyse der Telekommunikationsverkehrsdaten der Terroristen es ermöglicht hätte, die Organisationsstrukturen der NSU aufzudecken. Denn die Auswertung von auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten enthält Aussagen darüber, wer wann mit wem wie oft und in welchen Abständen kommuniziert hat. So verspricht die Analyse des Kommunikationsverhaltens einer terroristischen Vereinigung Anhaltspunkte darüber, wer diese unterstützt, wer sie anleitet, wer Befehle gibt etc. Die Auswertung der Kommunikationsmuster ermöglicht es die Organisationsstrukturen zu ermitteln. Zudem kann mittels einer Analyse der Funkzelleninformationen festgestellt werden, wer alles zur gleichen Zeit gemeinsam in einer Funkzelle war. Die Schwierigkeit besteht aber etwa hinsichtlich der Ermittlungen im NSU-Prozess zum einen bereits darin, dass eine Speicherung der Verkehrsdaten über

sechs Monate nicht genügt hätte für Ermittlungen hinsichtlich der zum Teil über zehn Jahre zurückliegenden Straftaten. Zum anderen kann bezweifelt werden, ob die seit über einem Jahrzehnt im Untergrund lebenden Rechtsterroristen Handys benutzt haben für ihre Kommunikation und nicht andere Kommunikationswege genutzt haben.

4.4.2.1 Anpassung der Polizeiarbeit an veränderte Rahmenbedingungen

Die Notwendigkeit einer Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten auf Vorrat wird zunächst damit begründet, dass eine Anpassung der polizeilichen Fahndungs- und Ermittlungsmöglichkeiten an die Gegebenheiten des digitalen Zeitalters erforderlich sei. In diesem Sinne akzeptiert auch das Bundesverfassungsgericht die Einführung der Vorratsdatenspeicherung als Reaktion auf das spezifische Gefahrenpotenzial der Telekommunikation.

Die Telekommunikation erleichtere eine verdeckte Kommunikation von Straftätern und ermögliche so, selbst verstreuten Gruppen von wenigen Personen, sich zusammenzufinden und effektiv zusammenzuarbeiten. Richtig ist, dass das Internet auch von terroristischen Vereinigungen zur Information, Kommunikation und schließlich zu Propagandazwecken genutzt wird.

Auch in Bezug auf den Austausch kinderpornographischer Schriften wird mit drastischen Bildern gearbeitet und vermittelt, dass das Internet die Polizeiarbeit vor große Herausforderungen stellt: „Während früher in pädophilen Kreisen Bücher und Hefte „unter dem Ladentisch verkauft wurden, bietet das „World-Wide-Web völlig neue Verbreitungswege für die Kriminellen. Grenzenlose Freiheit im Netz würde bedeuten, dass ‚Kinderschänder‛ ihre perversen Neigungen ungehindert und ungestraft ausleben könnten und unzählige, unschuldige Kinder zu Opfern würden“. Ganz in diesem Sinne wird vielfach die Vorratsdatenspeicherung als essenziell für die Bekämpfung von Kinderpornographie und

internationalen Terrorismus bezeichnet. Vorratsdaten seien unabdingbar für die Arbeit der Polizeibehörden – Belege dafür können jedoch vielfach nicht vorgelegt werden.

Gegen die vielfach dramatischen Darstellungen, spricht zunächst, dass keineswegs eine freie Kommunikation im Internet die Straflosigkeit sexuellen Missbrauchs oder des Besitzes und Vertriebs kinderpornographischer Schriften bedeutet. Die Aufdeckung von kinderpornographischen Ringen gestaltet sich nicht nur auf Grund des Internets als riesigem und überwiegend unkontrollierten und unkontrollierbarem Kommunikations- und Informationsraum so schwierig, sondern weil – und hier besteht eine gewisse Parallelität zu terroristischen Vereinigungen – sich die Gruppen eng zusammenschließen und darauf bedacht sind so zu handeln, dass sie eben nicht entdeckt werden. Insbesondere ist der Zugang zu diesen Kreisen auch für verdeckte Ermittler sehr schwierig. Auch lässt sich ein kausaler Zusammenhang zwischen Verbreitungsmöglichkeiten im Internet und dem Missbrauch von Kindern und Jugendlichen nicht nachweisen. Vielmehr zeigt auch die Analyse der Kriminalstatistiken zu Fällen von Kinderpornographie, dass diese mit der zunehmenden Verbreitung des Internets insgesamt nicht angestiegen sind. Auch sind hier Schutzlücken auf Grund des Fehlens von auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten kaum nachweisbar.

Das spezifische Gefahrenpotential der Telekommunikation begründet das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus damit, dass die Telekommunikation „– etwa durch Angriffe auf die Telekommunikation Dritter – auch neuartige Gefahren“ begründe. Gemeint sind damit Delikte die mittels Telekommunikation begangen werden sowie Angriffe auf die Telekommunikationsinfrastruktur. Dies steht in engem Zusammenhang mit der Abhängigkeit von der Informationstechnik im digitalen Zeitalter. Richtig ist, dass wie hier bereits in Teil 1 dargelegt wurde, dass aufgrund der Digitalisierung des Alltagslebens durch IT-spezifische Kriminalität, insbesondere aber internetspezifische Sabotageakte und Angriffe auf das Internet, die Sicherheitspolitik vor einer neuen Herausforderung steht.

Schließlich so das Bundesverfassungsgericht fehle es „mangels öffentlicher Wahrnehmbarkeit“ an einem „gesellschaftlichen Gedächtnis“, so dass es nicht möglich sei, wie in anderen Bereichen „zurückliegende Vorgänge auf der Grundlage zufälliger Erinnerung zu rekonstruieren“. Daher nimmt das Gericht an, dass die Vorratsdatenspeicherung „für eine effektive Strafverfolgung und Gefahrenabwehr von besonderer Bedeutung“ sei. In Anbetracht einer im Vergleich zur durchschnittlichen Aufklärungsquote sehr hohen Aufklärungsquote für Straftaten, die mit dem Tatmittel Internet begangen wurden, kann diese Feststellung jedoch nicht unhinterfragt bleiben. Faktisch ist es keineswegs so, dass es ohne Vorratsspeicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten an Anknüpfungspunkten für die Aufklärung von Delikten mit einem Bezug zur Telekommunikation fehlt. Es ist zwar richtig, dass es insbesondere bei der Kommunikation über das Internet an einem mit der Offline-Welt vergleichbaren sozialen Gedächtnis fehlt: Es gibt keine Zeugen, die eine bestimmte Person gesehen haben und diese beschreiben können. Allerdings hinterlässt, anders als in der Offline-Welt, jede Handlung im Internet digitale Spuren, die insofern auch die Ermittlungsarbeit erleichtern. Beispielsweise gibt es bei Betrugsdelikten über das Internet in aller Regel Kontodaten. Auch Stalking, Mobbing oder Verleumdungsoder Beleidigungsdelikte, die in Foren geschehen, können überwiegend auch ohne Vorratsdatenspeicherung aufgeklärt werden, denn in der Mehrzahl der Fälle handelt es sich um Täter aus dem Bekanntenoder Freundeskreis. Verkehrsdaten sind insofern nicht der einzig mögliche Ermittlungsansatz. Zudem hat die Polizei, bei Verdacht einer Straftat oder zu Gefahrenabwehrzwecken, auch die Möglichkeiten bei Seitenbetreibern Zugangsdaten und gespeicherte Informationen zu einem Nutzer heraus zu verlangen. Schließlich gibt es auch ohne eine Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten auf Vorrat die Möglichkeit, die vorhandenen Daten beim jeweiligen Telekommunikationsdiensteanbieter abzufragen. Diese dürfen allerdings aus datenschutzrechtlichen Gründen die Verkehrsdaten nicht unbegrenzt speichern, sondern jeweils nur solange, wie sie für die Vertragsabwicklung und -abrechnung benötigt werden.

Gemäß § 97 Abs. 3 Satz 2 TKG dürfen Abrechnungsdaten bis sechs Monate nach Absendung der Rechnung gespeichert werden. Dies gilt aber nur soweit die Daten zu Abrechnungszwecken benötigt werden. Soweit keine Daten zu Abrechnungszwecken benötigt werden, also im Fall von Flatrate-Angeboten, bei der E-Mail-Kommunikation sowie bei Prepaid-Angeboten und Anonymisierungsdiensten, entstehen Datenlücken. Denn in diesen Fällen dürfen die Daten nur, jedenfalls soweit keine Einwilligung der Kunden vorliegt, zur Behebung von Fehlern und Störungen und zur Missbrauchsbekämpfung nach § 100 TKG gespeichert werden. Die Rechtsprechung hält für IPZugangsdaten bei Flatrate-Tarifen eine Speicherung von sieben Tagen für zulässig.

Generell variiert die Speicherpraxis der Telekommunikationsdiensteanbieter aber stark von Unternehmen zu Unternehmen. Auch ohne Vorratsdatenspeicherung werden zahlreiche Verkehrsdaten bei vielen Anbietern für sechs Monate und darüber hinaus gespeichert. Es werden aber nicht flächendeckend alle Verkehrsdaten bei jedem Anbieter für längere Zeit vorgehalten.

Es gibt insoweit nicht zu bestreitende Datenlücken ohne eine Speicherung von Verkehrsdaten auf Vorrat. Die Möglichkeit retrograd Beziehungsmuster aufzudecken, IPAdressen zu zuordnen oder Bewegungsprofile zu erstellen oder festzustellen, ob sich das Handy eines Verdächtigen zur Tatzeit in der Nähe des Tatorts befand, ist dadurch eingeschränkt. Diese Informationen würden jedoch in einer Vielzahl an Fällen verschiedenste Ermittlungsansätze bieten, die so dann zur Aufklärung von Straftaten beitragen könnten. Ob es deshalb gravierende Ermittlungsdefizite und Einbußen hinsichtlich der Wahrung der inneren Sicherheit gibt, ist dagegen eine andere Frage.

Jedenfalls kann die Vorratsdatenspeicherung mit dem Bundesverfassungsgericht, als Reaktion auf das spezifische Gefahrenpotential der Telekommunikation begriffen werden. Allerdings heißt dies noch nicht, dass die Bedeutung der Vorratsdatenspeicherung für die Arbeit der Ermittlungsbehörden tatsächlich so hoch ist, wie es Sicherheitsbehörden und Innenministerien vielfach darstellen – gerade in Anbetracht der zahlreichen digitalen Spuren, die der einzelne Nutzer im Internet auch ohne eine Vorratsspeicherung hinterlässt, ist die tatsächliche Bedeutung einer Vorratsdatenspeicherung für die Ermittlungsarbeit der Polizei kritisch zu hinterfragen.

4.4.2.2 Statistische und kriminologische Untersuchungen

Ob die Vorratsdatenspeicherung jedoch unabhängig von ihrer abstrakten Eignung tatsächlich einen Beitrag zu mehr Sicherheit leistet, ist heftig umstritten. Das Bundeskriminalamt hat im Jahr 2010 verschiedene Fälle zum Beleg der Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung vorgestellt und im darauffolgenden Jahr eine Vollerhebung zur Frage, welche Daten angefragt werden und ob sie verfügbar waren, veröffentlicht. Darüber hinaus dienen Kriminalstatistiken und Aufklärungsquoten immer wieder als Beleg, für einen Beitrag zu mehr Sicherheit der Vorratsdatenspeicherung. Auch die Europäische Kommission hat sich in ihrem Evaluationsbericht zur Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie mit der Frage der Bedeutung der Vorratsdatenspeicherung zur Ge-

währleistung von Sicherheit auseinandergesetzt. Darüber hinaus liegen zwei Studien des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg aus den Jahren 2008 und aus dem Jahr 2011 vor, die sich mit der Frage der Existenz von Schutzlücken ohne Vorratsdatenspeicherung befassen.

Sodann wurde 2012 eine Studie der TU Darmstadt vorgelegt, in welcher mittels einer mathematischen Simulation aufgezeigt wurde, dass die Annahme, dass je mehr Daten vorliegen, desto besser die Ermittlungsmöglichkeiten sind, nicht zu treffe. Die Forscher untersuchten diese Annahme anhand der Vorratsdatenspeicherung. Sie werteten die Kommunikationsdaten anhand von auffälligen Kommunikationsstrukturen aus. Hier kamen die Forscher, dass eine kürzere Speicherfrist für entsprechende mathematische Auswertungen besser geeignet sei um Auffälligkeiten zu identifizieren.

Schließlich wurde 2013 auch eine Studie der dänischen Polizei vorgelegt, welche belegt, dass die Vorratsdatenspeicherung in der Praxis für die Polizeiarbeit nur von geringem Nutzen sei. Die Aufklärungsquote werde durch die Vorratsdatenspeicherung nicht verbessert.

4.4.2.2.1 Kriminologische Untersuchungen des Max-Planck-Instituts

Die Studien des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Strafrecht (Freiburg) zielten darauf die Bedeutung der Verkehrsdatenabfrage zu ermitteln und darauf zu klären, ob nach dem Wegfall der Vorratsdatenspeicherung Schutzlücken bestehen. Diese Untersuchungen haben sich sehr umfassend und aus unabhängiger, kriminologischer Perspektive mit der Frage nach der Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung auseinandergesetzt. Soweit in den Untersuchungen andere vorhandene Datenerhebungen (des Bundeskriminalamts, der Polizeilichen Kriminalstatistik, dem Evaluationsbericht der Kommission) ausgewertet werden, wird jeweils bei der Darstellung dieser auf die Anmerkungen und Bewertung durch das Max-Planck-Institut eingegangen.

Beide Untersuchungen beruhen auf einem Mehrmethoden-Ansatz. Der im Jahr 2008 veröffentlichten Studie lagen eine umfassende Analyse von Strafverfahrensakten aus den Jahren 2003 und 2004, schriftlichen Befragungen von Staatsanwälten sowie Expertengesprächen mit Praktikern aus allen Bereichen, die mit Maßnahmen nach

§§ 100g, 100h konfrontiert waren, zu Grunde. Die Anschlussuntersuchung aus dem

Jahr 2011, erfolgte wiederum im Auftrag des Bundesjustizministeriums, und beruhte auf einer Auswertung statistischer Erhebungen, Sekundäranalysen und Interviews mit Vertretern der Justiz (Staatsanwälte und Richter), der Polizei und Repräsentanten der großen Universalanbieter (Deutsche Telekom, E-Plus, Vodafone, O2). Als „Kontrastgruppe“ wurde schließlich die Situation in verschiedenen Ländern mit und ohne Vorratsdatenspeicherung untersucht.

Aus der umfassenden Erhebung zog das Max-Planck-Institut im Jahr 2008 folgende, für die Frage der Bedeutung von Verkehrsdaten für die Ermittlungsarbeit der Polizei relevanten, Schlüsse:

• Es werden zwei Perspektiven diagnostiziert, in denen die Daten eine besondere Bedeutung hätten: Zum einen dienten sie der Identifizierung eines noch unbekannten Täters. Hier stelle die Verkehrsdatenabfrage häufig das erste und einzige Mittel dar, um die Straftat aufzuklären. Zum anderen verhelfe die Verkehrsdatenabfrage dazu, Bandenstrukturen und Kontakte der Tatbeteiligten untereinander offenzulegen.

• Die Verkehrsdaten seien überwiegend für das Ermittlungsverfahren relevant. Hingegen würden sie für „Anklage, Hauptverhandlung und Urteil (…) relativ selten“ verwendet.

• In 24 Prozent der Fälle wurden die Verkehrsdaten im Rahmen einer Telekommunikationsüberwachung nach § 100a StPO miterhoben.

• Probleme mit der Speicherungspraxis der Unternehmen spielten in den Akten kaum eine Rolle. Nur bei 63 Beschlüssen, also in etwa zwei Prozent aller untersuchten Fälle, seien die Daten nicht mehr verfügbar gewesen.

• Insgesamt sei eine Vielzahl von Unbeteiligten bei der Verkehrsdatenabfrage mitbetroffen. Auch wird erläutert, dass in keinem der untersuchten Fälle der Anschluss eines Zeugnisverweigerungsberechtigten erkennbar betroffen war und ein Verwertungsverbot nach sich gezogen hätte. Dies lege die Vermutung nahe, dass tatsächlich „die „Dunkelziffer“ der betroffenen sonstigen Zeugnisverweigerungsberechtigten (…) relativ hoch“ sei.

• Empfohlen wird, den Zugriff auf Verkehrsdaten um eine weitere Fallgruppe, nämlich solche der Tatbegehung durch Endgeräte zu ergänzen, „bei denen offensichtlich der Weg über die Verkehrsdaten der einzige Ermittlungsansatz ist“.

Das Gutachten des Max-Planck-Instituts aus dem Jahr 2011 knüpft an diese Untersuchung an, hat aber mit der Frage, ob durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung Schutzlücken entstanden sind, einen anderen Schwerpunkt. Die, wesentlichen Schlussfolgerungen im Gutachten des Max-Planck-Instituts sind:

Datengrundlage und Diskurse

- Bislang lägen keine Studien vor, die die Erforderlichkeit der Vorratsdatenspeicherung belegen können, oder die Auswirkungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 2010 quantifizieren können.

- Die Diskussion sei geprägt durch den Bezug auf Einzelfälle, wobei diese als typisch dargestellt werden, obwohl dies nicht empirisch belegbar wäre. Insbesondere lägen in Bezug auf islamistischen Terrorismus keine Erkenntnisse vor, dass Verkehrsdaten zur Verhinderung eines Anschlags geführt hätten.

Aufklärungsquoten: Trends in ausgewählten Deliktsbereichen

- „Der Zugriff auf Vorratsdaten der Telekommunikation erfolgt lediglich in einer sehr kleinen Zahl von Verfahren.“ Es sei nicht nachvollziehbar, wie dies die innere Sicherheit beeinflussen soll.

- Es deute nichts darauf hin, dass sich durch die Zugriffsmöglichkeiten auf Vorratsdaten, die in den Jahren 2008 und 2009 zur Verfügung standen, die Statistiken zur Aufklärung von Straftaten verändert hätten. Insgesamt zeige die Untersuchung, dass der Wegfall der Vorratsdatenspeicherung nicht ursächlich für Bewegungen in den Aufklärungsquoten sei.

- Generell entsprächen die Aufklärungsquoten in Deutschland jenen in der Schweiz, in der es eine Vorratsdatenspeicherung gibt. Auch hier bestünden, trotz Vorratsspeicherung, weiter Ermittlungsprobleme und zwar insbesondere auf Grund der Verbreitung von effizienten Anonymisierungstechniken, der Nutzung öffentlicher WLAN-Netze und dem Cloud Computing. So führe das Fehlen einer Vorratsdatenspeicherung nicht zu einer unterschiedlichen Sicherheitslage.

- Insgesamt ergäben sich unter Berücksichtigung sämtlichen verfügbaren Datenmaterials keine belastbaren Hinweise darauf, dass die „Schutzmöglichkeiten durch den Wegfall der Vorratsdatenspeicherung reduziert worden wären“ – wobei nicht ausgeschlossen wird, dass sich in Einzelfällen Ermittlungsansätze aus Vorratsdaten ergeben können. Diese Einzelfälle würden sich aber auf die Gesamttrends nicht auswirken.

Ermittlungsmethoden, Ermittlungseffizienz und Aufklärungsquote

„Verkehrsdaten spielen in der Regel nur mit anderen Daten eine Rolle.“ Der Fokus auf die auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten als alleinige Ermittlungsmaßnahme, wie häufig dargestellt, sei im Ergebnis nicht plausibel.

Konsequenzen aus Perspektive der betroffenen Praktiker

- Praktiker der Polizei sehen insgesamt einen hohen Bedarf an der Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten auf Vorrat zu Ermittlungszwecken, da sich aus den Daten zahlreiche weitere Ermittlungsansätze ergäben. Der Zunahme von Flatrate-Tarifen und der daraus resultierenden fehlenden Speicherung einzelner Verbindungen müsse begegnet werden. Besonderes Interesse an Vorratsdaten bekunden die Ermittler für den gesamten Bereich der Internetkriminalität. Hier fehle ohne retrograde Daten jeglicher Ermittlungsansatz. In Bezug auf das IP-Sharing (NAT-Verfahren) bedürfe es zudem bei einer Neuregelung einer Anpassung an die technischen Gegebenheiten. Sie fordern daher die Speicherung der Ports. Die Ermittler wenden sich zudem gegen die Einführung eines abgeschlossenen Straftatenkatalogs als Zugriffsvoraussetzung.

- Die Perspektive der Polizeibeamten wird durch die Interviews mit Staatsanwälten bestätigt. Vielfach seien Verkehrsdaten nicht mehr gespeichert, wenn die Ermittlungen zur Staatsanwaltschaft gelangen. Auch sie betonen die besondere Relevanz retrograder Verkehrsdaten für die Aufklärung von mit dem Tatmittel Computer begangener Straftaten. Auch gebe es Einschränkungen bei der Ermittlungsarbeit bei Kapitaldelikten.

- Lücken werden aktuell auch in Bezug auf die Speicherung von eingehenden Anrufen ausgemacht, die überhaupt nicht mehr gespeichert würden. Zudem sei die Zielwahlsuche derzeit bei der deutschen Telekom nicht möglich. Außerdem blieben viele Fälle aus dem Bereich der IuK-Kriminalität unaufgeklärt, da sich Telekommunikationsanbieter weigern, die nach § 113 TKG gespeicherten Daten nach Bestandsdaten aufzulösen. Darüber hinaus bestünden Lücken bei IMSI und IMEINummern, da diese mangels Rechnungsrelevanz häufig nicht gespeichert würden. Beklagt wird auch die Möglichkeit einer Funkzellenabfrage in Echtzeit, die bei allen Anbietern aktuell nicht möglich sei. Generell seien Echtzeitabfragen derzeit nur

über §100a TKG möglich, da Verkehrs- und Inhaltsdaten derzeit nicht getrennt gespeichert würden.

- Insgesamt, so folgert das Max-Planck-Institut, bestünde derzeit die gravierendste Schutzlücke in Bezug auf Ermittlungen im Bereich der IuK-Kriminalität. Hier kulminieren verschiedene Faktoren: besonders kurze Speicherfristen bei IPAdressen, unterschiedliche Rechtsauffassungen zwischen Ermittlern und Anbietern über den Rechtscharakter und die erforderlichen Voraussetzungen für die Zusammenführung von IP-Adresse und Bestandsdatum, sowie technisch bedingte Lücken, bei der Nutzung von Ports an Hotspots oder auch mobilem Internet. Ein Experte aus Baden-Württemberg vergleicht die derzeitige Situation im Internet mit Straßenverkehr ohne Kfz-Kennzeichen.

- Im präventiven Bereich berichten Polizeiexperten von zwei Fällen in denen mangels vorhandener Geo- und Verkehrsdaten die Abwehr einer konkreten Todesgefahr misslungen sei.

- Die Telekommunikationsanbieter berichten von einem Rückgang der Abfragen seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Bezüglich der Speicherpraxis der Unternehmen, ergebe sich ein sehr unübersichtliches Gesamtbild. Dabei zeige sich, dass eine Abrechnungsrelevanz von Verkehrsdaten vielfach nach Ansicht der Anbieter auch bei Flatrate-Tarifen und Prepaid-Karten bestünde.

- Ein Quick-Freeze-Verfahren bewerten die befragten Praktiker als kein taugliches Äquivalent, da sie keine retrograden Daten erfasse.

Insgesamt zeigen beide Studien des Max-Planck-Instituts, dass zwar ein großes Interesse an Verkehrsdaten seitens der Ermittlungsbehörden vorhanden ist, aber keine nachweisbaren Schutzlücken ohne eine Vorratsdatenspeicherung bestehen. Allein im Bereich der Zuordnung von IP-Adressen zu Bestandsdaten wird eine Schutzlücke diagnostiziert.

In Bezug auf die Studie aus dem Jahr 2011 wurde der Verdacht geäußert, dass diese nach den Wünschen des Bundesjustizministeriums verfasst worden wäre. Hintergrund dessen ist, dass eine vorläufige Version des Gutachtens im August 2010 erstmals dem Justizministerium vorgelegt worden war, die zu anderen Ergebnissen kam.

Grundlage dieses Gutachtens waren allein Interviews mit Praktikern. Eine Verknüpfung der Interviews mit der Auswertung statistischer Erhebungen folgte erst in der zweiten Fassung und führte laut Angaben der Verfasser zu modifizierten Gesamtresultaten.

4.4.2.2.2 Erhebungen des Bundeskriminalamts

Das Bundeskriminalamt hat im Oktober 2010 der Presse eine Sammlung von Beispielsfällen aus der polizeilichen Praxis vorgestellt, die „die Bedeutung von Mindestspeicherfristen für die Strafverfolgung und Gefahrenabwehr“ belegen sollten.

Für die Erforderlichkeit der Zuordnung einer IP-Adresse zu einem Bestandsdatum, wurde zunächst ein Fall genannt, in dem die Ermittlung des Inhabers einer IP-Adresse gescheitert war. In einem Chatroom hatte ein Nutzer Kindesmissbrauch und die Verbreitung von Kinderpornographie thematisiert. Als zweites wurde dargestellt, das es der Polizei bei einer DDoS-Attacke mangels Zuordenbarkeit der IP-Adressen nicht möglich war, die Internetnutzer davor zu warnen, dass sie Teil eines kriminellen BotNetzes waren. Es wurden sodann Fälle des (Computer-)Betrugs, der Datenveränderung und Computersabotage aufgezählt. Hier hätten mangels Vorratsspeicherung der IP-Zugangsdaten 80 Prozent der Hauptverdächtigen nicht identifiziert werden können. Es werden dann Suizid- und Amokankündigungen genannt als Fälle, in denen mangels Zuordnungsmöglichkeit der IP-Adresse zu einem Nutzer ein präventives Vorgehen der Polizei scheiterte. Schließlich hätte auch ein Unterstützer einer Terrororganisation (Einstellen eines Videos ins Internet) mangels gespeicherter IP-Daten nicht ermittelt werden können.

Als Beispiele, in denen mangels Zuordnung von Telefonie-Verkehrsdaten zu einem Anschlussinhaber die Aufklärung scheiterte, werden ein Fall einer telefonischen Bombendrohung in einem Krankenhaus, Anschlagsplanungen einer terroristischen Vereinigung und schließlich der Mord an einer Rentnerin und die Ermordung eines HamasFunktionärs in Dubai genannt. In sämtlichen Fällen hätten sich aus den telefonischen Kontakten Anknüpfungspunkte zu einem möglichen Täter oder zur Ermittlung organisatorischer Strukturen ergeben können. Mangels Verkehrsdaten hätten jedoch Anknüpfungspunkte für weitere Ermittlungen gefehlt.

Abschließend werden in der Mitteilung Fälle genannt, in denen die Standortdaten für die Ermittlungsarbeit benötigt wurden, aber mangels Speicherung die Aufklärung fehlschlug.

Eine solche Auflistung konkreter Fälle hat eine starke Wirkung, da für den Einzelnen nachvollziehbar wird, was für schwerwiegende Straftaten ohne Vorratsdatenspeicherung nicht aufgeklärt und welche Gefahren nicht abgewendet werden konnten. Es wird der Eindruck vermittelt, dass ohne diese Daten der Polizei die Hände gebunden seien.

Eine solche Argumentation ist jedoch kritisch zu hinterfragen. Denn es lässt sich nicht erkennen, ob tatsächlich Verbindungsdaten, wenn sie denn vorhanden gewesen wären, zielführend gewesen wären.

So ist etwa die Folgerung nicht zwingend, dass sich Anknüpfungspunkte für die Frage hätten ergeben können, ob die Zwickauer Terrorzelle in ein größeres Netz eingebunden war und wer sie unterstützt hat, wenn eine Vorratsdatenspeicherung erfolgt wäre. Denn ein Umgehungsverhalten durch das tatsächliche Organisationsstrukturen verschleiert werden, liegt gerade bei einer gut organisierten und seit Jahren unentdeckt im Untergrund agierenden terroristischen Vereinigung nahe.

Gegen die Argumentation mit Einzelfällen spricht sodann, dass selbst wenn diese mit einer Vorratsdatenspeicherung hätten aufgeklärt oder verhindert werden können, sich diese kaum oder gar nicht auf die „Gesamttendenz in der Entwicklung der Aufklärungsquoten“ auswirken.

Schließlich bringt die Überprüfung der in der Fallsammlung aufgeführten Tötungsdelikte durch das Max-Planck-Institut zu Tage, dass die Darstellung des Bundeskriminalamts zum Teil fehlerhaft ist. Denn tatsächlich seien die Fälle überwiegend aufgeklärt worden und zwar jeweils ohne Verkehrsdaten. Insgesamt ergebe sich aus der Analyse der Fälle kein Indiz dafür, dass die Aufklärung bei schwerster Kriminalität durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts behindert worden sei. Auch ergäben „sich keine Anhaltspunkte dafür, dass in den bislang nicht aufgeklärten Tötungsdelikten auf Vorrat gespeicherte Verkehrsdaten in den Ermittlungen hätten weiter führen können“.

Das Bundeskriminalamt hat neben den Einzelfällen als Beleg für die Erforderlichkeit der Vorratsdatenspeicherung, hinaus „Kernaussagen“ einer internen statistischen Erhebung des Bundeskriminalamts zu den Auswirkungen des Urteils vom 2. März 2010 veröffentlicht. Dieser liegt eine interne statistische Vollerhebung zu präventiven und repressiven Auskunftsersuchen sowie in Fällen der Anschlussinhaberfeststellung bei IP-Adressen (in Verbindung mit § 113 TKG) bezogen auf 5.082 Anschlüsse zu Grunde. Dabei hätten insgesamt 4.292 Auskunftsersuchen, also rund 84 Prozent der Anfragen, nicht beauskunftet werden können.

In Bezug auf die abgerufenen Datenarten ergibt sich aus der Untersuchung, dass überwiegend (in 90 Prozent der Fälle) IP-Daten abgerufen wurden. 45 Prozent dieser Anfragen zum Inhaber einer IP-Adresse bezogen sich dabei auf den Deliktsbereich des (Computer-)Betrugs und 39 Prozent der Fälle auf die Verbreitung, den Erwerb oder Besitz kinder- und jugendpornographischer Schriften sowie auf Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung. Das Bundeskriminalamt ist der Ansicht, dass die Daten „die polizeifachliche Erforderlichkeit der Verkehrsdatenspeicherung für 6 Monate“ belegen.1220

4.4.2.2.3 Die Polizeiliche Kriminalstatistik

Gegner der Vorratsdatenspeicherung argumentieren hingegen unter Berufung auf die polizeiliche Kriminalstatistik, dass der Beitrag der Vorratsdatenspeicherung zur Gewährleistung von Sicherheit insgesamt nur sehr gering sei. Diese weist keine verbesserte Aufklärungsquote für die Zeit in der die Regelungen zur Vorratsdatenspeicherung in Deutschland in Kraft waren auf. Dezidiert untersucht dies auch das MaxPlanck-Institut in seinem Gutachten für das Bundejustizministerium aus dem Jahr 2011. Dabei wird für Informations- und Kommunikationskriminalität dargestellt, dass hier die Aufklärungsquote seit Ende der 1990er Jahre zurückgegangen sei. Gerade für das Jahr 2010, also nach der endgültigen Suspendierung der Vorratsdatenspeicherung,sei ein klarer Anstieg der Aufklärungsquote zu verzeichnen. Aus der polizeilichen Kriminalstatistik lässt sich letztlich nicht die Notwendigkeit einer Vorratsdatenspeicherung ableiten, da diese durch weit mehr Faktoren geprägt ist.

4.4.2.2.4 Evaluationsbericht der Europäischen Kommission

Auch der Kommissionsbericht zur Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie befasst sich mit der Frage der Bedeutung der Vorratsdatenspeicherung für die Sicherheit. Grundlage dieses Berichts bilden Mitteilungen aus den Mitgliedsstaaten. Allerdings haben lediglich neun Mitgliedstaaten vollständige Daten vorgelegt, während 19 Mitgliedsländer nur selektiv Datenmaterial übermittelt haben. Die Daten beruhen jeweils auf den im Mitgliedstaat durchgeführten Verkehrsdatenabfragen. Nachdem der Kommission im Jahr 2010 noch kein umfassendes Datenmaterial zum Beleg der Erforderlichkeit vorlag, hat sie erneut bei den Mitgliedstaaten angefragt. Daraufhin wurden von zehn Mitgliedstaaten Berichte über Einzelfälle, in denen die Verkehrsdaten notwendig gewesen wären, erstellt.

Laut Bericht seien insgesamt in den Jahren 2008 und/oder 2009 jährlich über zwei Millionen Mal Verkehrsdaten abgefragt worden. Allerdings wurde dabei scheinbar nicht zwischen dem Abruf von auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten und den zu Rechnungszwecken ohnehin gespeicherten Daten differenziert. Dies führt dazu, dass die Aussage letztlich für den Beleg der Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung ungeeignet ist.

In Bezug auf das Abrufalter der Verkehrsdaten lässt sich dem Kommissionsbericht entnehmen, dass in der Mehrzahl der Fälle die Daten innerhalb der ersten drei Monate abgerufen werden.

Alter

Telefonfestnetz

Mobilfunk

Internetdaten

Aggregat

> 3 Monate

3-6 Monate

6-12 Monate

< 1 Jahr

61 Prozent

28 Prozent

8 Prozent

3 Prozent

70Prozent 18 Prozent

11 Prozent

1 Prozent

56 Prozent

19 Prozent

18 Prozent

7 Prozent

67 Prozent

19 Prozent

12 Prozent

2 Prozent

Übersicht über das Alter von gespeicherten Daten, zu denen in neun Mitgliedstaaten, die Statistiken übermittelt haben, Zugang gewährt wurde, aufgeschlüsselt nach Art der Daten

Als Funktionen der Verkehrsdatenspeicherung für die Ermittlungsarbeit nennt der Kommissionsbericht, ihren großen Nutzen für die „Entwicklung von Beweisspuren, sie sei von großem Wert für die „Einleitung strafrechtlicher Ermittlungen und schließlich sei sie ein „wesentlicher Bestandteil von Strafermittlungen.

Diese Aussagen bringen letztlich keinen Mehrwert, da die Annahme sich im Wesentlichen auf die Beobachtung stützt, dass die Daten in erheblichem Umfang abgefragt werden. Dem Bewertungsbericht lässt sich nicht entnehmen, ob und welche Bedeutung Vorratsdaten bei Ermittlungen im Bereich der schweren Kriminalität, insbesondere der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, zukommt.

Die Kommission zieht sodann drei Schlüsse aus den ihr vorgelegten Informationen zum Abfrageverhalten in den Mitgliedstaaten: Zum einen würden Internetdaten häufig später abgefragt als andere Formen von Beweisdaten. Zum anderen sei für die Aufklärung von besonders schweren Straftaten häufig ein Zugriff auf ältere Verkehrsdaten erforderlich, aus denen sich dann ergebe „wie lange Straftaten vorbereitet wurden, um kri-

minelle Verhaltensmuster und die Beziehungen zwischen Tatbeteiligten zu erkennen und den Tatvorsatz festzustellen“. Drittens hätten unterschiedliche Zugriffsanforderungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten zur Folge, dass grenzübergreifende Datenabfragen im Wege von Rechtshilfeersuchen, häufig sehr lang dauern und so in diesen Fällen Daten mit einem Alter von über sechs Monaten abgerufen wurden.

4.4.2.2.5 Fazit

Es zeigt sich an allen Berichten, Statistiken und Erhebungen, die zum Beleg der Bedeutung der Vorratsdatenspeicherung erstellt wurden oder sich mit der Frage ihrer Erforderlichkeit auseinandersetzen, dass das Bestehen von Schutzlücken nicht qualifiziert nachgewiesen ist. Auch liegen keine verlässlichen Zahlen darüber vor in wie vielen Fällen tatsächlich mangels Vorratsdatenspeicherung Ermittlungen eingestellt werden mussten.

Allein für den Bereich der IP-Adressen, die für den gesamten Bereich der IuK-Kriminalität von besonderer Bedeutung sind, bestehen nachweislich Datenlücken. Allerdings ist auch in diesem Bereich zu beachten, dass eine Vorratsdatenspeicherung, das zeigt der Blick in Nachbarstaaten in denen Verkehrsdaten auf Vorrat gespeichert werden, kein Allheilmittel ist: Aufklärungsschwierigkeiten ergeben sich auch aus der Nutzung offener W-LAN-Bereiche, fortgeschrittener Anonymisierungstechniken und anderen Umgehungsstrategien.

Anders als die Darstellungen von Bundeskriminalamt und Kommission, die (was sich aus ihrer Rolle als Befürworter einer Vorratsdatenspeicherung erklärt) Statistiken und Fälle derart lesen und darstellen, dass die Vorratsdatenspeicherung stets als ein „unentbehrliches“ Ermittlungsinstrument erscheint, wird in der Analyse des Max-PlanckInstituts deutlich, dass die Bedeutung von auf Vorrat gespeicherten Verkehrsdaten für die Sicherheit verhältnismäßig gering ist.

4.4.2.3 Tauglich, aber nicht unentbehrlich

Der Blick auf die verschiedenen Untersuchungen macht zunächst einmal deutlich, dass es an überzeugenden Belegen für die zwingende Erforderlichkeit einer Vorratsdatenspeicherung fehlt. Sie ist eben kein „Allheilmittel“ für die Schwierigkeiten, die sich Ermittlungsbehörden auf Grund der Digitalisierung stellen. Auch fehlt es an Statistiken darüber, welche Daten mit welchem Alter abgerufen werden. Es ergibt sich zugleich das Bild, dass für Ermittlungsbehörden, die Speicherung von Verkehrsdaten auf Vorrat vielfältige Ermittlungsansätze verspricht – auch wenn es sich letztlich nicht um das entscheidende Instrument zur Gewährleistung von Sicherheit handelt.

Hier sei zudem darauf verwiesen, dass es zwar voraussichtlich zahlreiche Fälle gibt, in denen sich aus den Verkehrsdaten Ermittlungsansätze ergeben. Es werden aber auch, wenn Täter um eine Vorratsdatenspeicherung wissen, vermehrt Umgehungsmöglichkeiten genutzt werden, so dass die bestehenden Ermittlungsansätze trotz Vorratsspeicherung ins Leere führen können. Denn auch wenn die Verkehrsdaten auf Vorrat gespeichert werden, bestehen zahlreiche Umgehungsmöglichkeiten, etwa die Nutzung des mobilen Internets, der Einsatz von Anonymisierungsdiensten aus dem nichteuropäischen-Ausland, die Nutzung von Internet-Cafés, Universitäts-Netzwerken oder offener W-LAN-Zonen.

Das Datenmaterial führt vor allem eine deutliche Diskrepanz zwischen der medialen und politischen Vermittlung der Vorratsdatenspeicherung als „unentbehrliches“ Instrument zur Bekämpfung von Terrorismus, schwerer Straftaten und Kinderpornographie und ihrem tatsächlichen Nutzen zu Tage. Auch die Darstellung dass das Internet ohne Vorratsdatenspeicherung ein „rechtsfreier Raum“ sei, entspricht, so zeigen es die Statistiken deutlich, nicht der Realität.

Dennoch wird die Forderung nach einer Vorratsdatenspeicherung politisch immer wieder im Kontext mit Terror und Kinderpornographie, insbesondere bei akuten Verunsicherungen, wie etwa dem Anschlag des Rechtsextremen Breivik in Schweden oder der Aufdeckung der Zwickauer Terrorzelle gefordert – und zwar gänzlich unabhängig davon, ob eine Vorratsdatenspeicherung im konkreten Fall tatsächlich etwas genutzt hätte. Dies erklärt, warum die Vorratsdatenspeicherung als zentrales Instrument zur Gewährleistung der Sicherheit im digitalen Zeitalter wahrnehmbar ist, obwohl ein Beitrag der Vorratsdatenspeicherung zur Steigerung der Sicherheit bislang (statistisch) nicht nachgewiesen werden kann.

Fest steht jedoch auch, dass mit der zunehmenden Verbreitung von Flatrate-Tarifen immer weniger Daten ohnehin bei den Telekommunikationsanbietern gespeichert sind. Denn die Verkehrsdaten sind dann auf Grund des datenschutzrechtlichen Erforderlichkeitsgrundsatzes nicht mehr zu vertraglichen Zwecken durch die Anbieter zu speichern. Es besteht insofern eine begründete Sorge, dass es zukünftig vermehrt für Ermittlungsverfahren erforderliche Daten fehlen könnten.

Vorratsdatenspeicherung und die Frage: Sicherheit oder Freiheit?

Die Betrachtung der politischen Diskussion um die Vorratsdatenspeicherung hat zu Tage gebracht, dass eine Entscheidung für oder gegen sie als eine Entscheidung generell für Freiheit oder eben für Sicherheit begriffen wird. Gegner und Befürworter der Vorratsdatenspeicherung argumentieren plakativ-populistisch. Die Diskussion um die Vorratsdatenspeicherung ist hochgradig emotionalisiert und eine sachliche Diskussion ist kaum möglich.

Richtig ist auf der anderen Seite, dass die Vorratsdatenspeicherung für die Ermittler vielfältige Ermittlungsansätze verspricht. Sie kann in vielen Bereichen, vor allem aber im Rahmen der Verfolgung von Informations- und Kommunikationstechnik spezifischer Kriminalität Anknüpfungspunkte zur Aufklärung von Straftaten oder auch zur Abwehr konkreter Gefahren liefern.

Ebenso zutreffend ist aber die Argumentation der Gegner, die in der Vorratsdatenspeicherung neue Risiken für die informationelle Selbstbestimmung der Bürger und eine infrastrukturelle gesamtgesellschaftliche Überwachung erkennen.

 
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