Quellen von EU-Vertrauen

Um die Ursachen von Vertrauen in die Europäische Union zu klären, kann man sowohl auf Ansätze aus der EU-Einstellungsforschung als auch der national orientierten politischen Vertrauensforschung zurückgreifen (Kleiner und Bücker 2014). Dabei geht der institutionalistische Ansatz der Vertrauensforschung ähnlich wie Easton davon aus, dass die Bürger aufgrund rationaler Erwägungen denjenigen politischen Institutionen und Autoritäten vertrauen, die ihre Erwartungen erfüllen und die gewünschten Leistungen bereitstellen. Vertreter dieses Ansatzes nehmen an, dass sich die Performanzzuschreibungen auf ökonomische oder politische Leistungen beziehen können, die entweder objektiv gegeben sind oder subjektiv wahrgenommen werden (z. B. Miller und Listhaug 1999; van der Meer und Dekker 2011). Vergleichbar argumentiert der utilitaristische Ansatz aus der EU-Einstellungsforschung, der davon ausgeht, dass die Bürger die EU vor allem aufgrund des (wahrgenommenen) Nutzens für sie persönlich beziehungsweise für ihr Land beurteilen (z. B. Eichenberg und Dalton 2007; Gabel 2001; Lubbers und Scheepers 2010).

Die EU-Vertrauensforschung hat dieses Erklärungsmodell aufgegriffen und empirisch überprüft. Die Ergebnisse zeigen, dass positive Beurteilungen der von der EU erbrachten Leistungen tatsächlich das Vertrauen der Menschen in sie erhöhen (z. B. Armingeon und Ceka 2013; Harteveld et al. 2013; Torcal et al. 2012). Objektive Leistungen, wie die finanzielle Unterstützung von Mitgliedsstaaten über die Struktur- und Kohäsionsfonds, spielen demgegenüber für die Generierung von EU-Vertrauen eine weitaus geringere Rolle (Armingeon und Ceka 2013; Muñoz et al. 2011). Diese Ergebnisse entsprechen denen der national orientierten Vertrauensforschung und bestätigen theoretische Überlegungen, wonach objektive Systemleistungen für das politische Vertrauen vor allem vermittelt über subjektive Wahrnehmungen relevant werden (van der Meer und Dekker 2011).

Performanzansätze gehen (meist implizit) davon aus, dass die Bürger die Leistungen des politischen Systems bewusst wahrnehmen und diese dem System bzw. dessen politischen Akteuren und Institutionen auch zuordnen. Während diese Annahme für nationale politische Systeme mit ihren Mediendiskursen und der daraus resultierenden Öffentlichkeit relativ unproblematisch ist, kann sie für die Europäische Union angesichts der lange Zeit vorherrschenden Zweitrangigkeit von europapolitischen Themen nicht unhinterfragt vorausgesetzt werden (Risse 2010). Wenn allerdings eine grundlegende Informations- und Wissensbasis über die Union und deren politisches Handeln fehlt, stellt sich die Frage, inwiefern eine rationale Abwägung der ökonomischen und politischen Kosten und Nutzen der europäischen Integration überhaupt möglich ist: „(H)ow can mass publics be simultaneously ignorant about integration and act in a self-interested rational fashion when it comes to economic benefits to be secured from the integration process?“ (Anderson 1998, S. 573).

An dieser Stelle setzt der sogenannte Cueing-Ansatz der EU-Einstellungsforschung an (zusammenfassend Hooghe und Marks 2005). Dieser Ansatz, der seine Wurzeln in der Sozialpsychologie hat und erstmals von Anderson (1998)[1] auf die Erklärung von EU-Einstellungen angewendet wurde, geht davon aus, dass eine gründliche Abwägung der unterschiedlichen Vor- und Nachteile der EU als Basis ihrer Beurteilung für die meisten Menschen viel zu aufwendig und angesichts ihres häufig geringen Interesses an der Union eher unwahrscheinlich sei. Stattdessen würden die Bürger sogenannte „Hinweise“ oder „Cues“ aus ihrem nationalen politischen Umfeld verwenden, um sich eine Meinung über die EU zu bilden. „Cues“ können dabei von politischen Parteien übernommen oder aus allgemeinen politischen Ideologien abgeleitet werden (Hooghe und Marks 2005). Darüber hinaus können die Menschen ihre Einstellungen zum nationalen politischen System auf die europäische Ebene übertragen, wie beispielsweise die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie in ihrem Land oder die Zustimmung zu den regierenden Parteien (z. B. Anderson 1998; Rohrschneider 2002). Die genaue Art der Verbindung zwischen nationalen und EU-Einstellungen bleibt jedoch umstritten: Während Anderson (1998) eine positive Beziehung annimmt, weisen andere Autoren darauf hin, dass nationale und europäische politische Unterstützung auch negativ miteinander zusammenhängen können. Zum einen kann die Unzufriedenheit mit dem nationalen System die Hoffnung auf Verbesserungen durch die EU stärken; zum anderen ist es möglich, dass eine starke Befürwortung der nationalen Strukturen die Ablehnung einer Einflussnahme seitens der EU begünstigt (Kritzinger 2003; ähnlich Sánchez-Cuenca 2000; Rohrschneider 2002).

Der Cueing-Ansatz spielt in der EU-Vertrauensforschung eine wichtige Rolle. Insbesondere der Einfluss von nationalem politischem Vertrauen auf das Vertrauen der Menschen in die Union erweist sich in den vorliegenden empirischen Untersuchungen regelmäßig mit großem Abstand als einflussreichste Quelle von EU-Vertrauen. (Armingeon und Ceka 2013; Harteveld et al. 2013; Muñoz et al. 2011; Torcal et al. 2012). Darüber hinaus scheint in Bezug auf politisches Vertrauen auch das Verhältnis zwischen nationaler und europäischer Ebene geklärt. Alle Studien weisen übereinstimmend eine positive Beziehung zwischen nationalem und EU-Vertrauen auf Individualebene nach und bestätigen damit die Wirksamkeit des „Kongruenzmodells“ (Muñoz et al. 2011), während Muñoz et al. (2011) zusätzlich auf der Makroebene einen negativen Zusammenhang zwischen beiden Vertrauensarten und damit die Gültigkeit des „Kompensationsmodells“ zeigen[2].

Insgesamt deuten sowohl theoretische Überlegungen als auch empirische Ergebnisse darauf hin, dass erstens direkte Bewertungen der von der EU erbrachten Leistungen und zweitens indirekte nationale Cues wichtige Quellen des EU-Vertrauens darstellen, wobei letztere nach bisherigem Wissensstand den deutlich größeren Einfluss ausüben. Dabei darf nicht vergessen werden, dass der hier angenommene kausale Zusammenhang zwischen Performanzbewertungen bzw. nationalen „Hinweisen“ einerseits und dem daraus resultierenden EU-Vertrauen andererseits zwar theoretisch plausibel ist, aufgrund der ausschließlichen Verwendung von Querschnittsdaten empirisch bislang jedoch nicht eindeutig nachgewiesen werden kann. Denkbar wäre auch eine umgekehrte Beziehung, in der das allgemeine EU-Vertrauen die Beurteilung konkreter EU-Performanzen bzw. das nationale Vertrauen beeinflusst. Sollten diese kausalen Zusammenhänge gültig sein, müsste allerdings schlüssig geklärt werden, woher das Vertrauen in die EU als Ursache für andere politische Einstellungen stammt. In der Literatur werden als alternative Quelle politischen Vertrauens vor allem Sozialisationserfahrungen genannt (Almond und Verba 1963; Easton 1965, 1975). Diese Überlegung ist aber in Bezug auf die EU wenig überzeugend, die im Lebensalltag der Bürger immer noch deutlich weniger präsent ist als nationale Akteure bzw. nationale politische Symbole und Rituale. Der Einfluss von Performanzbewertungen auf EU-Vertrauen scheint im Vergleich dazu plausibler, da die ökonomischen und politischen Errungenschaften und Defizite der EU seit den 1990er Jahren in den öffentlichen Diskursen verstärkt thematisiert werden und somit eine mögliche Basis zur Einschätzung der Vertrauenswürdigkeit der Union liefern (Risse 2010). Ebenso ist ein Einfluss von europäischem auf nationales Vertrauen nur wenig schlüssig, weil davon ausgegangen werden muss, dass das nationale politische System für die meisten Menschen immer noch bedeutsamer und leichter zugänglich ist als die EU und somit eher als „Cue-Geber“ fungieren kann als letztere[3].

Schwerer wiegt ein zweiter Einwand gegen den Cueing-Mechanismus, der postuliert, dass sowohl nationales als auch europäisches politisches Vertrauen auf ein allgemeines „Vertrauenssyndrom“ zurückzuführen seien und daher keine bzw. nur eine eingeschränkte Übertragung von einer politischen Ebene auf die andere stattfände (z. B. Harteveld et al. 2013; Muñoz et al. 2011). Ähnlich argumentieren Kritiker, die davon ausgehen, dass politisches Vertrauen allgemein mit sozialem Vertrauen, also mit dem Vertrauen einer Person in ihre Mitmenschen, zusammenhänge und mit diesem ein gemeinsames Persönlichkeitsmerkmal bilde – was ebenfalls dafür spräche, dass der Cueing-Mechanismus weniger einflussreich wäre als häufig angenommen (Luhmann 1988; Uslaner 2002). Diese Überlegungen sind theoretisch plausibel, müssen jedoch empirisch überprüft werden. Die vorliegenden Ergebnisse zur Rolle von sozialem Vertrauen deuten bislang darauf hin, dass dieses die Extrapolation von nationalem Vertrauen auf die EU nicht wesentlich beeinflusst. So zeigen die Analysen von Muñoz et al. (2011) und Torcal et al. (2012), dass der Einfluss von nationalem auf EU-Vertrauen signifikant bleibt und alle übrigen Faktoren dominiert, während soziales Vertrauen selbst keinen substantiellen Erklärungsbeitrag leistet. Der mögliche Einfluss einer generellen Vertrauensdisposition wurde demgegenüber nur vereinzelt empirisch getestet (z. B. Kumlin 2009). Gleichwohl stützen die Ergebnisse ebenso wie die nachgewiesene Kontextabhängigkeit der Beziehung zwischen nationalem und europäischem Vertrauen die Annahme, dass diese Beziehung zumindest nicht ausschließlich auf allgemeines politisches Vertrauen zurückzuführen ist und dass der Cueing-Mechanismus tatsächlich wirkt (aber siehe Harteveld et al. 2013)[4].

Vor diesem Hintergrund gehen wir davon aus, dass politisches Vertrauen mehr ist als ein generelles Persönlichkeitsmerkmal und dass EU-Vertrauen entsprechend auf mehr als einer individuellen Neigung beruht. Gemäß den theoretischen Ausführungen kann demnach angenommen werden, dass es sowohl aus einer positiven Beurteilung von EU-Leistungen als auch aus nationalen Heuristiken generiert werden kann. Auf Grundlage dieser Überlegungen formulieren wir folgende Hypothesen:

H1: Personen, die der EU eine positive ökonomische oder politische Performanz zuschreiben, vertrauen der EU eher als Personen, die der EU diese Performanz nicht zuschreiben.

H2: Personen, die ihrer nationalen Regierung und ihrem nationalen Parlament vertrauen, vertrauen der EU eher als Personen, die dieses nationale politische Vertrauen nicht zeigen.

Neben Performanzzuschreibungen und Cueing-Mechanismus gibt es weitere Erklärungsansätze, die auf die Entstehung von EU-Vertrauen angewendet werden können. So hebt das sogenannte kulturalistische Erklärungsmodell der national orientierten Vertrauensforschung ähnlich wie der Cueing-Ansatz unter anderem die Bedeutung von politischen Ideologien hervor (z. B. Rose und Mishler 2011)[5]. In der EU-Vertrauensforschung haben sich diese bislang allerdings nur in einzelnen Modellen als bedeutend herausgestellt, wobei eine „rechte“ Selbsteinstufung mit größerem EUVertrauen einhergeht als eine „linke“ Selbsteinschätzung (Muñoz et al. 2011; Torcal et al. 2012). Aus der EU-Einstellungsforschung stammt die kognitive Mobilisierungstheorie von Inglehart (1977), die annimmt, dass größeres politisches Interesse und Wissen mit einer stärkeren EU-Unterstützung einhergehen. Ebenso wie die politische Ideologie zeigen beide Faktoren nur vereinzelt Effekte auf das Unionsvertrauen, dann allerdings in erwarteter positiver Weise (Harteveld et al. 2013; Muñoz et al. 2011; Torcal et al. 2012). Schließlich gilt die europäische Identität einer Person als entscheidende Quelle für ihre EU-Unterstützung (Hooghe und Marks 2005; McLaren 2006), eine Annahme, die auch für das Vertrauen der Menschen in die Union bestätigt wird (Harteveld et al. 2013; Torcal et al. 2012).

In unseren empirischen Analysen berücksichtigen wir die ideologische Orientierung der Befragten sowie ihr politisches Interesse an der EU und ihr Zugehörigkeitsgefühl zur Union, auch wenn der kausale Zusammenhang zwischen europäischer Identität und EU-Vertrauen nicht eindeutig zu bestimmen ist (s. o.). Darüber hinaus berücksichtigen wir auch individuelle soziodemographische Merkmale wie den Bildungsstand der Befragten. Dies ist aus theoretischer Perspektive sinnvoll, da insbesondere der institutionalistische bzw. der utilitaristische Ansatz davon ausgeht, dass verschiedene Bevölkerungsgruppen in unterschiedlichem Maße von der EU profitieren und ihre Leistungen entsprechend unterschiedlich beurteilen. Folgerichtig sollten Personen mit einem formal höheren Bildungsstand die EU positiver beurteilen und ihr stärker vertrauen als Personen mit einer niedrigeren formalen Bildung (Gabel 2001). Ein höherer Bildungsgrad sollte darüber hinaus auch die kognitive Mobilisierung einer Person stärken, was wiederum zu einer positiveren EU-Einstellung und möglicherweise zu stärkerem EU-Vertrauen führen sollte (Inglehart 1977).

  • [1] Anderson verwendet den Begriff „proxies“ und grenzt diesen von verwandten Konzepten wie Heuristiken bzw. „shortcuts“ ab.
  • [2] Die Autoren erklären diesen negativen Zusammenhang damit, dass großes nationales Vertrauen auf der Makroebene einen hohen „Vertrauensstandard“ etabliere, an dem sich die EU messen lassen müsse und der zu geringeren Vertrauenswerten in die Union führe.
  • [3] Eine konträre Position vertreten Chiru und Gherghina (2012). Für eine empirische Überprüfung des kausalen Zusammenhangs zwischen nationalem und europäischem Vertrauen siehe Armingeon und Ceka (2013).
  • [4] Torcal et al. (2012) demonstrieren, dass die Stärke des Zusammenhangs zwischen nationalem und europäischem Vertrauen beispielsweise mit der Regierungsqualität eines Landes variiert. Ähnlich weisen Muñoz et al. (2011) nach, dass auf der Makroebene nationales Vertrauen seinen Einfluss auf EU-Vertrauen verliert, wenn gleichzeitig das Ausmaß an nationaler Korruption berücksichtigt wird.
  • [5] Dabei unterscheiden sich allerdings die angenommenen Wirkungsweisen beider Ansätze: Während der Cueing-Ansatz vor allem die heuristische Funktion von Wertvorstellungen und Ideologien angesichts des mangelnden Wissens der meisten Menschen über die EU betont, spielt dieser Aspekt in dem kulturalistischen Ansatz der Vertrauensforschung keine Rolle. Stattdessen wird davon ausgegangen, dass unterschiedliche Wertesysteme zu unterschiedlichen Vertrauensnormen führen, die sich auf die Stärke von Vertrauen in verschiedene politische Akteure und Institutionen auswirken (Braithwaite 1998).
 
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