Forschungsstand

Theorie

Die Kernfrage der EU-Legitimitätsdebatte ist, ob die EU und damit ihre Politik legitim ist oder nicht. Wenig ausgebildet ist dabei die Diskussion über das zu Grunde gelegte Legitimitätskonzept, wobei Einigkeit herrscht, „dass sich die Europäische Union nicht an nationalstaatlichen Legitimitätskonzepten messen läßt [sic]“ (Glaser 2013, S. 85). Beetham und Lord (1999) folgend gibt es drei Dimensionen, die in jedem Regierungssystem und in jeder Gesellschaft in der Frage entscheidend sind, ob politische Herrschaft als rechtmäßig oder legitim wahrgenommen wird. Als erstes die Dimension der Legalität, also ob die Herrschaft auf der Basis der etablierten Regeln und Gesetze ausgeübt wird. Die Dimension der normativen Rechtmäßigkeit, als zweite Dimension, zielt auf die Frage, ob die Art des Herrschaftszugangs und der Herrschaftsausübung mit den allgemein geteilten Überzeugungen übereinstimmen. Drittens folgt schließlich die Dimension der effektiven Herrschaftsgewalt oder Legitimation, die darauf zielt, inwiefern Bürger und andere legitime Autoritäten die politische Herrschaft auch anerkennen (Beetham und Lord 1999, S. 3). Die empirische Legitimitätsforschung zielt weniger auf die Frage der Rechtmäßigkeit von Herrschaft, also das Spannungsfeld zwischen Legalität und Illegitimität sowie Legitimation und Delegitimation, sondern legt den Fokus auf die Frage, inwieweit die Herrschaft normativ rechtmäßig ist, im Sinne der in der Gesellschaft gegebenen Überzeugungen (Beetham und Lord 1999, S. 4). Oder mit den Worten Webers (1992) geht es darum, ob „Herrschende und Beherrschte […] die Prinzipien, auf denen der Herrschaftsanspruch aufbaut“ (Weber 1992, S. 151–152), teilen. Ein Puzzleteil der Frage nach Legitimität ist also auch, inwieweit die Wahrnehmungen von der Legitimität und die Einstellungen zu einer politischen Ordnung zwischen Herrschenden und Beherrschten kongruent verlaufen.

Mit Maastricht 1993 haben sich die Kompetenzen der EU über ein supranationales Regime mit ökonomischen Interessen hinaus entwickelt. Die Legitimationsgrundlage der EU hat sich mit dieser Transformation gravierend verändert (Beetham und Lord 1998; Fuchs 2003; Thomassen und Schmitt 1999). Bis dahin war die EG indirekt über die jeweiligen eigenen nationalen Regierungen legitimiert, und die Bürger vertrauten darauf, dass die nationalen Regierungen ihre Interessen auch auf der europäischen Ebene angemessen vertreten würden. Dieser „permissive consensus“ (Lindberg und Scheingold 1970) gilt nach Maastricht als aufgekündigt (Beichelt 2012). Die Bürger haben in Folge von Maastricht ihre Bewertungskriterien geändert (Fuchs 2003, S. 36).

Das Forschungsinteresse der empirischen Legitimitätsforschung ist es zu klären, ob diese theoretische Annahme stimmt und ob das Ende des „permissive consensus“ tatsächlich auch zu einem Legitimitätsdefizit (Beetham und Lord 1999) führt. Grundlegend ist dabei die Frage, welche theoretische Position sich auf der Einstellungsebene der Bürger nachweisen lässt: die Demokratie- und Legitimationsdefizit-These oder die Gegenposition einer EU als Zweckverband bzw. des „Regulating Europe“ (Majone 1996), die keinerlei eigener Legitimationsgrundlage bedarf.

Das heute wahrgenommene Demokratiedefizit der EU, so eine verbreitete These der ersten Position, erzeugt ein Legitimationsproblem (Blondel et al. 1998; Katz und Weßels 1999; Kielmannsegg 1996; Scharpf 1999; Thomassen und Schmidt 1999). Zwar wurde die europäische Integration von demokratisch legitimierten Regierungen angestoßen, durch die zentrale Stellung des Rates wird die europäische Politik weiterhin vielfach von diesen Regierungen gestaltet, nationale Parlamente stimmen Verträgen zu bzw. die Völker entscheiden per Referenden direkt, und auch das direkt gewählte Europäische Parlament erhält zunehmend mehr Entscheidungsbefugnisse. Dennoch stellt sich die Frage, ob die europäische Politik eng genug „an den politischen Willen der Regierungen sowie des EP und der nationalen Parlamente [rückgebunden ist], um die demokratische Legitimität europäischer Politik zu gewährleisten“ (Kohler-Koch et al. 2004, S. 195) und inwieweit die EU-Politik an den Willen der Bürger rückgebunden ist. Wenn diese These stimmt, ist die „Institutionalisierung einer vollständigen europäischen Demokratie“ (Fuchs 2003, S. 30) unabdingbar. Die Zukunft einer solchen EU läge dann in einem Föderaloder Superstaat (Ruchet 2011, S. 11).

Eine alternative Sichtweise auf die EU betrachtet die EU lediglich als Zweckverband (Ipsen 1972) oder „regulatory state“ (Majone 1996) bzw. als „multi-level regulatory politics“ (Moravcsik 2000, 2002), der vornehmlich ökonomische und regulierende Interessen wahrnimmt. Eine solche regulierende EU bedürfte in der Konsequenz vielmehr unabhängiger Regulierungsbehörden, die über weitreichende unabhängige Entscheidungsbefugnisse verfügen, statt gewählter Parlamente und Politiker. Um effektiv handeln zu können, müssten die getroffenen Entscheidungen undemokratisch, außerhalb des Theaters der Mehrheitspolitik in den Parlamenten, stattfinden (Ruchet 2011, S. 12). Dieser Argumentation folgend hat die EU weder ein Legitimationsdefizit noch ein Demokratiedefizit. Die nationalen Regierungen würden über ihre Präsenz in den Entscheidungsprozessen für indirekte Legitimation der EU sorgen. Der Trend zu delegierten Entscheidungen und nicht mehrheitlich organisierten Institutionen sei darüber hinaus ohnehin vielmehr ein Phänomen technischer, politischer und logistischer Komplexität modernen Regierens als der europäischen Integration (Ruchet 2011, S. 14). Dieses Argument weiterentwickelnd vertritt Moravcsik (2002) die Position, die EU solle nicht an normativen Demokratiekriterien gemessen werden, sondern an der Regierungspraxis in den Mitgliedsstaaten, die ebenfalls bestimmte Funktionen an spezialisierte Agenturen jenseits parlamentarischer und öffentlicher Kontrolle delegieren würden (Kohler-Koch et al. 2004, S. 198; Ruchet 2011, S. 14–15). Anstelle eines demokratischen Modells von Legitimität stünde dann ein technokratisches Legitimitätsmodell (Beetham und Lord 1999), in dessen Fokus die Regierungsperformanz hinsichtlich der Wohlstandsmaximierung als Aufgabe von Experten und Technokraten (Lindberg und Scheingold 1970), also Outputstatt Input-Legitimität (Scharpf 1999), stünde.

Was diese Ansätze jedoch wenig berücksichtigen, ist, dass diese Art des Regierens von den politischen Eliten dominiert wäre und wenig Beteiligungsmöglichkeiten für die Bürger ließe (Ruchet 2011, S. 15), was wiederum zu einem Gap zwischen der Politik, die Bürger wollen, und der Politik, die sie bekommen, führen könnte (Hix 2008). Dieser Sichtweise auf die EU, und damit der ersten Position folgend, soll untersucht werden, ob sich in der Wahrnehmung der Bürger das beschriebene Demokratiedefizit finden lässt oder ob die Bürger der zweiten Position, nämlich der EU als modernem regulierendem Staat ohne direkten Legitimierungsbedarf, zustimmen. Dieser zweiten Position ist die Wahrnehmung der Legitimationsproblematik der EU der politischen Eliten zuzuordnen, wie sie Barnickel et al. (2012) in ihrer Analyse herausgearbeitet haben. Verhält sich die Wahrnehmung der Legitimitätsproblematik der Europäischen Union der politischen Eliten und der Bürger kongruent zueinander oder besteht vielmehr ein Spannungsverhältnis zwischen beiden? Die grundsätzliche These dieses Beitrages ist, dass die Befragten ein demokratisches Legitimitätsverständnis teilen. Folgende Hypothesen leiten sich schließlich aus der Debatte um das Legitimitäts- und Demokratiedefizit der EU ab: Wenn der Trend zu delegierten Entscheidungen und nicht mehrheitlich organisierten Institutionen tatsächlich als ein Phänomen technischer, politischer und logistischer Komplexität modernen Regierens (Ruchet 2011, S. 14) wahrgenommen wird und die These des demokratischen Legitimitätsverständnisses der Befragten stimmt, werden weder die nationalen noch die europäischen Institutionen den idealen Vorstellungen eines legitimen Entscheidungsträgers entsprechen (H1).

Bleibt nämlich das Prinzip der Volkssouveränität Kernelement des Legitimitätsverständnisses, müssen die herrschenden Akteure gewählte Repräsentanten sein (Glaser 2013, S. 103), also demokratisch autorisiert sein (Beetham und Lord 1999, S. 22). Daraus lässt sich die Hypothese herleiten, dass sich die Forderung nach mehr Beteiligung (direkte Partizipation) an den politischen Prozessen vom Legitimitätsverständnis der Befragten ableitet (H2a). Die Einflussnahme von Experten „auf die über demokratische Verfahren vermittelte Inputlegitimität“ (Glaser 2013, S. 103) bewirkt hingegen selbst keine Legitimität. Es ist zu erwarten, dass Experten folglich nicht als legitime Entscheidungsträger wahrgenommen werden (H2b). Der Grundsatz der Verantwortungszurechnung und Kontrollmöglichkeiten im demokratischen Legitimationsverständnis verlangt schließlich nach Transparenz der politischen Entscheidungsprozesse auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene (Beetham und Lord 1999, S. 25; H3).

 
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