Gesetzgebung und Verhältnis von Exekutive und Legislative

Gesetzesentwürfe können von Abgeordneten in beiden Kammern eingebracht werden. Ausgabewirksame Gesetze, Steuergesetze, Gesetze, die die Regierung zur Kreditaufnahme autorisieren, und Vorlagen zur lokalen Anwendung („bills“), in denen es z. B. um die Umwandlung, von Gemeinden in Städte, die Neubildung von Provinzen, oder die Gründung staatlicher Universitäten geht, können nur vom Repräsentantenhaus initiiert werden. Der Senat kann sie jedoch abändern. Gesetzesvorlagen werden mit einfacher Mehrheit in Senat und Repräsentantenhaus verabschiedet. Der Prozess beginnt mit der Einbringung einer Gesetzesinitiative beim Parlamentssekretariat (vgl. Abb. 10.2). Von dort geht die Vorlage in die erste Lesung und wird an den zuständigen Ausschuss verwiesen. Hier wird sie im Anhörungsverfahren behandelt, mit anderen Initiativen konsolidiert und abgeändert. Den Beratungen sind keine Fristen gesetzt, es kommt vor, dass sie sich über Jahre hinziehen. Die Ausschussphase endet mit der Weiterleitung der Vorlage an das Parlament oder ihre Überweisung ins Archiv, womit die Initiative gescheitert ist.

Die Ausschussphase ist also die erste hohe Verfahrenshürde, die eine Gesetzesvorlage nehmen muss. Danach geht sie in die zweite Lesung. Jeder Abgeordnete kann Änderungsanträge stellen, die zwingend zu behandeln sind. Hat der Präsident die Vorlage nicht mit einem Dringlichkeitsvermerk („priority bill“) versehen, folgen die zweite und dritte Lesung an unterschiedlichen Tagen, wobei die Beschlussvorlage den Abgeordneten mindestens drei Tage im Voraus schriftlich vorzuliegen hat. In der dritten Lesung steht Abgeordneten ein unbegrenztes Rederecht zu. Nach der Verabschiedung des Gesetzes wird es der zweiten Kammer vorgelegt und durchläuft dort das skizzierte Verfahren. Bei Streitfällen zwischen Senat und Repräsentantenhaus ist ein Vermittlungsverfahren im bikameralen Konferenzausschuss vorgesehen. Der paritätische Ausschuss tagt unter Vorsitz des Senatspräsidenten in nicht öffentlicher Sitzung, über die Beratungen wird kein Protokoll geführt. Der Vermittlungsausschuss spielt v. a. in den Haushaltsberatungen eine bedeutende Rolle, da es hier meist zu Änderungen kommt, die die Verteilung der „porks“ berühren (Caoili 2006b, S. 323). Einigen sich die Parteien im Vermittlungsausschuss, stimmen beide Kammern ohne Aussprache ab.

Danach geht das Gesetz an den Präsidenten, der 30 Tage Zeit hat, das Gesetz auszufertigen. Lehnt er dies ab, geht das Gesetz an die Kammer zurück, aus der die Vorlage stammt. Senat und Repräsentantenhaus können das Veto des Präsidenten mit einer Zweidrittelmehrheit abwehren, was bislang nicht vorgekommen ist (Kasuya 2008, S. 88). Der Blick auf die quantitative Entwicklung der Gesetzgebung zeigt eine geringe und über die Zeit abnehmende Verfahrenseffizienz. Die insbesondere im Repräsentantenhaus enorme Anzahl der eingebrachten Gesetzesentwürfe kontrastiert mit einer geringeren Zahl an verabschiedeten Gesetzen (vgl. Tab. 10.4). Zurückzuführen ist dies

Abb. 10.2 Der Gesetzgebungsprozess in den Philippinen. Quelle: eigene Zusammenstellung nach House of Representatives (2015)

Tab. 10.4 Gesetzgebungstätigkeit im philippinischen Kongress (1987–2004)

Quelle: Caoili (2006b, S. 328)

zum einen auf die hohe Zahl an Vorlagen zur lokalen Anwendung, die über alle Legislaturperioden hinweg den Großteil der Gesetzesvorlagen im Repräsentantenhaus ausmacht (Caoili 2006b, S. 324; Kawanaka 2010). Zum anderen werden Entwürfe häufig nicht abgestimmt, so dass es zu Überschneidungen kommt, die in den Ausschüssen bereinigt werden müssen. Hinzu kommen ein aufgeblähtes Ausschusswesen mit häufig wechselnden Besetzungen und Machtkämpfen zwischen Ausschussmitgliedern. Zudem bietet die Geschäftsordnung in beiden Kammern den einzelnen Parlamentariern zahlreiche Möglichkeiten, den Gesetzgebungsprozess zu blockieren (s. o.).

Als weitere Hemmnisse für die Gesetzgebung wirken das fragmentierte Parteiensystem, instabile Parteiallianzen und die schwache Fraktionsdisziplin der Abgeordneten. Im Unterschied zu anderen präsidentiellen Systemen wie den USA ergibt sich das Problem der Mehrheitsbildung nicht aus politisch unterschiedlichen Mehrheiten in Exekutive und Legislative („divided government“). Minderheitenpräsidenten waren zumindest im Repräsentantenhaus bislang die Ausnahme. Nicht zuletzt aufgrund der Sogwirkung von Präsidentschaftswahlen auf das Parteiensystem, die dazu führt, dass viele Abgeordnete nach einer Präsidentenwahl zur Regierungspartei wechseln (s. Kap. 10.6), verfügt die Regierung fast durchgängig nominell über eine eigene Mehrheit in der ersten Kammer. Den volatilen Mehrheiten fehlt es an Geschlossenheit, programmatisch-inhaltlichen Gemeinsamkeiten und an Verlässlichkeit. Daher müssen sich Exekutive, Parteiund Fraktionsführer intensiv um die Bildung von Abstimmungskoalitionen kümmern, was nicht immer gelingt und zeitaufreibend ist.

Zur Beschleunigung der Gesetzgebung und um die Koordination zwischen Regierung und Parlament zu verbessern, gibt es eine Reihe von Verfahren und Institutionen. Zum einen kann die Regierung Gesetzesentwürfe als dringlich bezeichnen, welche der Kongress dann in einem beschleunigten Verfahren mit nur zwei Lesungen zu beraten hat (Claudio 2004, S. 66 f.). Zum anderen wurden unter der Regierung Corazon Aquino das Presidential Legislative Liaison Office (PLLO) sowie der Legislative-Executive Development Council (LEDAC) eingerichtet. LEDAC bietet einen Konsultationsmechanismus zwischen Ministerien und Präsident sowie Vertretern von Kongress, sektoralen Interessen und lokalen Regierungseinheiten, der vor allem bei der Entwicklung der legislativen Agenda des Präsidenten Bedeutung hat. Das PLLO hat die Aufgabe, die Verabschiedung der vom Präsidenten als prioritär eingestuften Gesetzesvorlagen zu unterstützen. Die Bedeutung dieser Institutionen hängt allerdings stark vom Politikstil des Präsidenten ab (Caoili 2006b, S. 323 f.). Der wichtigste Mechanismus, um Koordinationsprobleme zwischen Exekutive und Legislative zu lösen, ist jedoch der Einsatz der Budgetrechte des Präsidenten im Rahmen der „pork-barrel politics“ (Kasuya 2008, S. 52 ff.).

Letzteres ist seit den 1920er Jahren eine gängige Praxis in den Philippinen (Noda 2011, S. 3)^[1]. In den Jahrzehnten nach der Unabhängigkeit wurde das System immer umfangreicher, bis es Anfang der 1970er Jahre unter Ferdinand Marcos abgeschafft und von dem berüchtigten „cronyism“ des Präsidenten verdrängt wurde. Nach der Rückkehr zur Demokratie wurde die „Pork-barrel Politik“ wiederbelebt. Mit der Einführung des Countrywide Development Fund (CDF) im Jahre 1990 (seit 2000: Priority Development Assistance Fund, PDAF) wurde das System institutionalisiert (Noda 2011, S. 3). Der Großteil der Mittel stammt aus dem PDAF sowie aus dem Haushalt des Department of Public Works and Highways (DPWH). Hinzu kommen Sonderfonds des Präsidenten (Kasuya 2008, S. 74 ff.; Noda 2011). Abgeordnete erhalten aus dem PDAF eine Pauschale für „weiche Maßnahmen“ wie Stipendienprogramme, Unterstützungsprogramme für einkommensschwache Gruppen u.ä. Die Mittel des DPWH sind Infrastrukturprojekten vorbehalten^[2]. Über die Verwendung entscheiden Abgeordnete autonom und weitgehend ohne Kontrolle. Sie werden dazu eingesetzt, wichtige Einflussgruppen und lokale Patronagesysteme zu bedienen und durch das Abkassieren von Schmiergeldern die eigene Wahlkampfkasse zu füllen (Parreo 1998, S. 41 f.). Die Zusammensetzung und Höhe der Mittel werden ausgehandelt zwischen Präsident und Parlament im Rahmen der jährlichen Haushaltsberatungen. Besonders durchsetzungsstark sind Abgeordnete, die in der einen oder anderen Form einen besonderen Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess nehmen können, z. B. die Parlamentssprecher, Mehrheitsund Minderheitenführer und die Mitglieder der für die Gesetzesvorhaben der Exekutive wichtigen Ausschüsse. Letzeres erklärt wiederum zu einem guten Teil das ungewöhnlich stark ausdifferenzierte Ausschusssystem, da Anreize für Mandatsträger bestehen, in vielen und den „richtigen“ Ausschüssen vertreten zu sein. Die „Pork-Barrel-Politik“ ermöglicht es Präsidenten, trotz relativ schwacher formaler Kompetenzen proaktiv Einfluss auf die Gesetzgebung zu nehmen, Policy-Koalitionen zu bilden und eine zügige Bearbeitung ihrer als vordringlich deklarierten Gesetzesvorhaben zu erreichen. Die Folge ist jedoch ein Ressourcen-intensives, schwerfälliges Aushandlungssystem, das einen vernünftigen Interessenausgleich und angemessene Lösungen für Kollektivgüterprobleme kaum zulässt.

• [1] Der Begriff kommt aus dem amerikanischen politischen Sprachgebrauch und verweist auf eine Begebenheit im amerikanischen Süden, als die Plantagenbesitzer den Sklaven gepökeltes Schweinefleisch aus Holzfässern („barrels“) gaben (Schwarz und Linder 2006, S. 11). „Pork-barrel politics“ wurde in den 1870er Jahren erstmals auf den amerikanischen Kongress bezogen und bezeichnet das Bemühen der Abgeordneten, sich für Vorhaben in ihren Wahlkreisen Gelder aus dem Haushalt der Bundesregierung zu sichern, wobei die finanzierten Projekte nur dem Wahlkreis des Abgeordneten zugutekommen. Dabei zogen Beobachter die Parallele zwischen dem Gerangel der Sklaven und dem Drängen der Politiker um die Fleischtöpfe im Staatshaushalt.
• [2] 2010 erhielt jeder Senator 200 Mio. Pesos (umgerechnet etwa 3,2 Mio. € ) aus dem PDAF (80 Mio.) und aus dem DPWH (120 Mio.). Im Repräsentantenhaus wurden Abgeordnete mit jeweils 70 Mio. Pesos bedacht (ca. 1,1 Mio. €, Noda 2011, S. 8).