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10.4 Rechtssystem und Oberster Gerichtshof

Die höchste richterliche Instanz des Landes ist der Oberste Gerichtshof. Die Rechtsordnung basiert auf der spanischen Zivilrechtstradition (Civil Law) und ist beeinflusst durch die amerikanische Tradition des Gewohnheitsund Richterrechts (Common Law). Dies bedeutet, dass die Fortbildung des Rechts vor allem durch die Gerichte erfolgt und es eine starke Bindung an Gerichtsentscheidungen vor allem des Obersten Gerichts gibt. Für Muslime gilt im Zivilrecht das islamische Religionsgesetz.

Die grundlegenden Prinzipien und die Organisationsstruktur der rechtssprechenden Gewalt sind in der Verfassung (Art. VIII) festgelegt. Gerichte verwalten sich in ihrer Unabhängigkeit selbst und genießen finanzielle Autonomie. Laut Verfassung ist die Amtszeit der Richter unantastbar und endet mit Vollendung des 70. Lebensjahres. Die Ernennung der Richter an allen Gerichten erfolgt auf Vorschlag des JBC durch den Präsidenten. Der Rat besteht aus dem Vorsitzenden Richter am Obersten Gerichtshof, dem Justizminister sowie einem Vertreter der beiden Häuser des Kongresses. Zusätzlich gehören je ein ehemaliger Oberster Richter, ein Rechtsprofessor, ein Vertreter der Standesvereinigung der philippinischen Juristen und ein gesellschaftlicher Vertreter dem JBC an. Die Auswahl dieser vier Mitglieder erfolgt durch den Präsidenten mit Zustimmung des Kongresses. Für jeden vakanten Richterposten empfiehlt der Rat eine Liste von drei Kandidaten, von denen der Präsident einen auswählt und ohne Zustimmung des Kongresses ernennt (Atienza und Baylon 2006, S. 356).

Der Aufbau des Justizsystems ist hierarchisch gegliedert; die unterste Ebene bilden die Bezirksgerichte (Trial Courts, mit den deutschen Amtsgerichten vergleichbar) in Metro Manila (Metropolitan Trial Courts, MeTCs) und anderen Städten (Municipal Trial Courts in Cities, MTCCs) sowie die Municipal Trial Courts (MTCs) und Municipal Circuit Trial Courts (MCTCs). In einigen Provinzen und Regionen mit einem hohen muslimischen Bevölkerungsanteil gibt es Scharia-Gerichte der ersten Instanz (Sharia Circuit Courts, SCC). Auf der zweiten Stufe stehen dreizehn Regionalgerichte, die teilweise in erster Instanz und als Berufungsgerichte tätig sind (Regional Trial Courts, RTCs), sowie die Sharia Bezirksgerichte (Sharia District Courts, SDCs). Die dritte Ebene besteht aus dem Berufungsgericht (Court of Appeals, CoA), dem Sharia Appellationsgericht (SAC), dem Appellationsgericht in Steuerfragen (Court of Tax Appeals) und dem „Volksanwalt“ (Tagalog: Sandiganbayan), der zuständig ist für Korruptionsdelikte von Parlamentariern, höheren Beamten, lokalen Mandatsträgern und Angehörigen der Justiz. An der Spitze der Justiz steht der Oberste Gerichtshof. Zusätzlich gibt es Verfassungsorgane mit begrenzter quasi-richterlicher Gewalt. Dazu gehören die Wahlkommission, der Rechnungshof und die Kommission für den öffentlichen Dienst (Civil Service Commission).

Der Oberste Gerichtshof ist die älteste Verfassungsinstitution des Landes. Bereits im Juni 1901 verabschiedete die Philippinische Kommission ein Gesetz zur Einrichtung eines Obersten Gerichts, das zugleich die Unabhängigkeit der Justiz gegenüber allen zivilen und militärischen Einrichtungen der Kolonialmacht festschrieb. Das Gericht besteht aus dem Vorsitzenden sowie 14 beigeordneten Richtern. Verhandlungen finden in der Regel an einer der aus je fünf Richtern bestehenden drei Kammern statt, wenige Fälle werden vor dem vollständigen Richtergremium (en banc) verhandelt. Die Richter werden vom Präsidenten auf Vorschlag des JBC ohne Bestätigung durch den Kongress ernannt. Die Verfassung verlangt, dass sich das Gericht aus Richtern oder juristisch ausgebildeten Nicht-Richtern rekrutiert, die für mindestens 15 Jahre in den Philippinen Recht praktiziert haben. Die Richter sind nur durch Amtsenthebung nach Artikel XI der Verfassung abberufbar.

Die Zuständigkeiten des Gerichts umfassen neben der Aufgabe einer obersten Revisionsund Aufsichtsinstanz der gesamten Justiz insbesondere die Kontrolle von Parlamentsakten, präsidentiellen Verordnungen, Anweisungen oder Proklamationen und Verwaltungshandeln des Staates auf seine Vereinbarkeit mit der Verfassung (judicial review). Historisches Vorbild für die integrierte Verfassungsgerichtsbarkeit beim Obersten Gericht sind die USA. Zudem amtiert das Gericht als Wahlprüfungsausschuss bei der Präsidentenwahl (Presidential Electoral Tribunal). Entscheidungen des Obersten Gerichts sind unmittelbar geltendes Recht.

In den ersten Jahrzehnten agierte der Oberste Gerichtshof als eine auf die Wahrung ihrer Unabhängigkeit bedachte Institution. Die Vereinnahmung des Gerichts während der Diktatur hatte jedoch einen dramatischen Reputationsverlust zur Folge (Tate und Haynie 1993). Dies hat dazu geführt, dass in der neuen Verfassung die Unabhängigkeit und die Kompetenzen des Gerichts deutlich gestärkt wurden, mit allerdings zwiespältigen Konsequenzen. So wird dem Gericht vorgeworfen, sich durch eine aktivistische Rechtsprechung insbesondere in der Wirtschafts-, Finanzund Sozialpolitik von einer politikprüfenden zu einer politikgestaltenden Instanz entwickelt zu haben (Atienza und Baylon 2006). Ein weiterer Kritikpunkt lautet, dass die Obersten Richter faktisch die Rolle eines Blockadeoder Vetospielers im parlamentarischen Prozess einnehmen, was die ohnehin hohen Hürden für Politikwechsel erhöht. Deutlich gelitten hat die Reputation des Gerichts auch anlässlich der zwiespältigen Rolle, die sein Vorsitzender bei der Amtsenthebung von Estrada im Januar 2001 spielte (Kasuya 2003).

Einen vorläufigen Tiefpunkt erreichte diese Entwicklung im Zusammenhang mit der Transition von der Arroyo-Administration zu Präsident Benigno „Noynoy“ Aquino III. (2010). Kritiker verweisen darauf, dass die Präsidentin während ihrer neunjährigen Amtszeit das Ernennungsrecht dazu genutzt habe, das Gericht mit politischen Gefolgsleuten zu besetzen. Tatsächlich haben die von Arroyo ernannten 14 Richter – darunter ein ehemaliger Rechtsberater Arroyos, den die Präsidentin weniger als zwei Monate vor dem Ende ihrer Amtszeit zum Vorsitzenden Richter ernannte – in umstrittenen Urteilen sowohl die von ihrem Nachfolger verfügte Einsetzung einer Wahrheitskommission zur Aufarbeitung der Korruptionsvorwürfe gegen Arroyo für verfassungswidrig erklärt als auch die Anordnung zur Aufhebung der von der scheidenden Präsidentin in letzter Minute vorgenommenen Ernennungen von über 300 Beamten und Richtern („midnight appointees“; Abinales 2011, S. 65). Schließlich wurde im Mai 2012 erstmals in der Geschichte des Landes der (von Arroyo ernannte) Gerichtspräsident aufgrund von Korruptionsvorwürfen und mangelnder Unabhängigkeit gegenüber der früheren Präsidentin vom Senat seines Amtes enthoben (Zimmermann 2012).

Abstrahierend von den tagespolitischen Entwicklungen lassen sich drei Faktorenbündel benennen, die im Zusammenwirken die Krise des Obersten Gerichtshofs begünstigt haben:

1. Erweiterte Kompetenzen und expansive Interpretation des Verfassungsauftrags. Die Verfassung von 1987 überträgt dem Obersten Gericht die volle Verwaltungsaufsicht und Disziplinargewalt. Dies wirkt in mehrfacher Weise negativ auf die Funktionsfähigkeit des Gerichts. Zum einen bedeutet es eine enorme zusätzliche Verwaltungslast für den Gerichtshof. Zum anderen wirken sich gesellschaftspolitische Kontroversen um die Ineffizienz und Korruptionsanfälligkeit der ordentlichen Gerichte direkt auf das Oberste Gericht aus, dem in den Medien zumindest eine Teilschuld an dem beklagenswerten Zustand des Gerichtswesens zugewiesen wird (Haynie 1998). Die Ausweitung der Jurisdiktion des Gerichts hat zudem eine stärker politische Interpretation der Rolle des Gerichts gefördert. Diese Entwicklung ist bereits im Verfassungstext angelegt, da Art. VIII (1) das Gericht explizit auf die Rolle eines Schlichters in politischen Streitfragen verpflichtet und ihm die umfassende Jurisdiktion zur Überprüfung sämtlicher Hoheitsakte von Exekutive und Legislative überträgt. Der Verfassungsauftrag und die Abkehr des Gerichts von der „Political Question Doctrine“ bewirken, dass das Gericht – zugespitzt – „praktisch jede Gelegenheit zu entscheiden nutzt, die sich ihm bietet“ (Haynie 1998, S. 464, eigene Übersetzung).

2. Überlastung des Gerichts und Konzentration der Entscheidungsfindung. Ein weiterer Faktor ist die hohe Arbeitsbelastung der Richter aufgrund der enormen Anzahl an Klageeingängen und Verfahrensentscheidungen (vgl. Abbildung 10.3). Jede der drei Kammern entscheidet zwischen 300 und 500 Fälle pro Jahr. Um das Gericht zu entlasten, hat sich eine Arbeitsteilung herausgebildet, bei der einzelne Richter als Berichterstatter (ponente) für die Prüfung und Abfassung der Mehrheitsentscheidung des Gerichts verantwortlich sind, obgleich formal die Kammer als Ganzes entscheidet. Beobachter kritisieren, dass dies dem ponente „omnipotente Macht“ (Vitug 2010) verleiht. Die Entscheidungsfindung des Gerichts ist dadurch abhängig von

Abb. 10.3 Entscheidungen und Resolutionen des Obersten Gerichtshofs der Philippinen (1901– 2010, in absoluten Zahlen). Quelle: eigene Auswertung der Daten in Chan Robles Virtual Law Library, fortlaufend

der Rechtsüberzeugung eines Richters, dessen Kontrolle über den Prozess zudem eine höhere Anfälligkeit für „Manipulationen“ durch Prozessparteien mit sich bringt (Vitug 2010).

3. Ernennungsverfahren und Ernennungspraxis: Die Einführung des JBC sollte den

„Kuhhandel“ zwischen den Parteien bei der Richterauswahl und der autoritären Vereinnahmung des Prozesses unter Marcos einen Riegel vorschieben (Haynie 1998). Anders als der Namen vermuten lässt, ist das JBC aber kein rein professionelles Nominierungsgremium, in dem alleine die Gerichte und der Juristenstand darüber entscheiden, wer an das Oberste Gericht entsandt werden soll, sondern umfasst ex officio politische Akteure sowie vom Präsidenten ernannte Mitglieder. Zudem weicht der Rat regelmäßig von dem verfassungsmäßigen Verfahren ab, indem die Liste der Nominierungsvorschläge oft weit mehr als drei Kandidaten umfasst (Gatmaytan und Magno 2011). Damit ist das Nominierungsverfahren in seiner prozeduralen Legitimität angreifbar. Zum anderen wurde 1987 der Einfluss der Exekutive auf die Zusammensetzung des Obersten Gerichts unverhältnismäßig stark ausgeweitet, da der Präsident das exklusive Ernennungsrecht ohne Zustimmungserfordernis der Legislative besitzt.

In der Praxis werden häufig Richter nahe der Altersgrenze ernannt; das Durchschnittsalter der Richter zum Zeitpunkt ihrer Vereidigung beträgt 63 Jahre, ihre effektive Amtsdauer liegt durchschnittlich bei wenig mehr als 5 Jahren und ist damit deutlich kürzer als in der vorautoritären Zeit (9,7 Jahre; Gatmaytan und Magno 2011, S. 8 ff.). Häufige Veränderungen in der Zusammensetzung des Gerichts gehen mit wechselnden Rechtsüberzeugungen des Gerichts einher, sodass vom Gericht in der Vergangenheit geschaffene Präzedenzen immer wieder überstimmt werden. Schließlich hat die relativ kurze Amtszeit vieler Richter zur Folge, dass Richter nach ihrem Ausscheiden häufig in

Abb. 10.4 Korruption und Rechtsstaatlichkeit in den Philippinen (1995–2012). Anmerkung: der Corruption Perception Index misst das Korruptionsniveau in einem Land, wie es in Befragungen wahrgenommen wird, auf einer Skala von 1 bis 10; niedrige Werte zeigen ein hohes Korruptionsniveau an. Der Rechtsstaatsindikator der Weltbank bewegt sich zwischen −2.5 und 2.5; höhere Werte bedeuten mehr Rechtsstaatlichkeit. Quelle: Tranparency International (2014); Weltbank (2014)

Anwaltsfirmen oder Rechtsberatungsunternehmen wechseln und als „Intermediäre“ für Prozessparteien tätig werden, was die Obersten Richter immer wieder dem Vorwurf des Interessenkonflikts aussetzt (Haynie 1998).

Die Krise des Obersten Gerichts fügt sich in den allgemeinen Befund einer insgesamt chronisch schwachen Rechtsstaatlichkeit, in der die regierenden Eliten über dem Recht stehen (Rogers 2004, S. 116). Hinsichtlich der Qualität des Rechtsstaats schneiden die Philippinen im regionalen Vergleich und relativ zu anderen Staaten in ihrer Einkommensgruppe deutlich unterdurchschnittlich ab. Die aktuellen Werte des „rule of law“-Indikators der Weltbank positionieren die Philippinen etwa gleichauf mit Indonesien. Während jedoch in Indonesien über die letzten eineinhalb Dekaden eine Verbesserung zu erkennen war (vgl. Kap. 4.4), zeigen die Daten für die Philippinen eine deutliche Verschlechterung (Abb. 10.4).

Hinzu kommt die strukturell verfestigte Korruption in Politik, Staat und Wirtschaft. Ende der 1990er Jahre bezifferte das Büro des Ombudsmann den finanziellen Schaden, der dem philippinischen Staat als Folge von Korruption seit den 1980er Jahren entstanden war, auf insgesamt US $ 48 Mrd., eine Summe, die die Auslandsschulden des Landes deutlich übersteigt (Quimpo 2009, S. 342).

Der philippinischen Justiz werden allgemein chronische Unterfinanzierung, unzureichende Ausstattung, Ineffizienz und ein schlechter Zugang der unteren sozialen Schichten zu den Gerichten bescheinigt (Santos et al. 1997, S. 78; Haynie 1998; Rogers 2004). Die Überlastung der unzureichend besetzten Gerichte – 2009 waren 22,7 % aller verfügbaren Richterposten vakant – führte im gleichen Jahr zu einem Verfahrensstau von 618.000 überhängigen Verfahren (Supreme Court 1990, S. 57 f.), die sich über Jahre, mitunter sogar über Jahrzehnte hinziehen. Ein weiteres Problem ist die inkonsequente Anwendung von Verfahrensregeln aufgrund von Korruption vor allem in den unteren Gerichten. Entsprechend gering ist das Vertrauen der Bürger in die „Strolche in Roben“ (Atienza und Baylon 2006, S. 372).

 
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