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10.6 Parteien und Parteiensystem

Die ersten politischen Parteien wie die Föderale Partei (1900), der Partido Independista und die Union Nacionalista (1906) formierten sich auf der Basis des Konflikts um nationale Unabhängigkeit oder Zusammenarbeit mit den USA. Die amerikanische

Tab. 10.8 Politische Gewalt bei Wahlen in den Philippinen (1965–2013)

Typ der Wahl

Anzahl der gewaltsamen Zwischenfälle

Getötete Personen

1965

Präsident/Parlament

69

47

1967

Senat/Lokal

192

78

1969

Präsident/Parlament

59

52

1971

Senat/Lokal

534

905

1980

Lokal

180

71

1981

Präsident

178

192

1984

Lokal

918

154

1986

Parlament

296

153

1987

Parlament

48

50

1988

Lokal

405

188

1992

Präsident/Parlament/Lokal

157

89

1995

Parlament/Lokal

121

83

1998

Präsident/Parlament/Lokal

267

87

2001

Parlament/Lokal

269

111

2004

Präsident/Parlament/Lokal

249

148

2007

Parlament/Lokal

229

121

2010

Präsident/Parlament/Lokal

180

55

2013

Parlament/Lokal

81

50

Quelle: Linantud (1998); Patiño und Velasco (2006); IPER (2008); Vera files (2010); Fernandez

(2013)

Strategie der Elitenkooptation („Filipinisierung“), die in Aussicht gestellte Unabhängigkeit und die Unterdrückung der politischen Linken bewirkten, dass die Spaltungslinie Nationalismus-Kolonialismus rasch ihre Bedeutung einbüßte. Stattdessen prägten Faktoren wie „Blut, Freundschaft und Regionalismus“ (Tigno 2006b, S. 47) die entstehende Parteienlandschaft. Politische Parteien waren Machterwerbsorganisationen, getragen von „Koalitionen politischer Clans“ (Coronel et al. 2004, S. 61) aus den Reihen der großen Landbesitzerfamilien in den Provinzen, der „Zuckerbarone“ und lokaler Elitenfaktionen (Tigno 2006b, S. 35 ff.).

Der Souveränitätstransfer 1946 stärkte noch den Einfluss der politischen Dynastien, lokalen Eliten und „trapos“, zumal die Repression gegen linke Gruppen während der von den Hukbalahap geführten Bauernrebellion der 1940er und 1950er Jahre eine politische Alternative innerhalb der elektoralen Arena verhinderte (Manacasa und Tan 2005, S. 759). Mit der Abspaltung der Liberalen Partei von der NP entstand 1946 ein Zweiparteiensystem, dessen Struktur und Dynamik der amerikanische Politikwissenschaftler Carl Landé als „funktionalen Bifaktionalismus“ (1965, S. 18) charakterisierte. Demnach handelte es sich bei den Parteien um programmatisch und personell austauschbare Zusammenschlüsse von Teilgruppen einer politischen und wirtschaftlichen Oberschicht, die sich allenfalls aufgrund des Ämterstrebens einzelner Politiker in verschiedenen Parteien organisierten. Das Fehlen bedeutsamer Abgrenzungsmerkmale zwischen den Parteien zeigte sich in einer Vielzahl an Parteiwechseln („party-switching“ oder „turncoatism“ genannt). So wechselte etwa Ferdinand Marcos als Vorsitzender und Senatsführer der Liberalen 1964 zur Partido Nacionalista, da seine eigene Partei ihm die Präsidentschaftskandidatur verwehrt hatte. Mit der Ausrufung des Kriegsrechts durch Marcos verloren die etablierten Parteien ihren Daseinszweck und versanken in eine Art „Tiefschlaf“. Auf die Formierung einer machtvollen Opposition gegen Marcos hatten sie geringen Einfluss. Diese sammelte sich vielmehr in der „People's Power“-Bewegung (Tigno 2006a, S. 85).

Die Entwicklung des Parteiensystems seit dem Sturz von Marcos lässt sowohl Brüche, als auch Kontinuitäten zum vorautoritären Parteiensystem erkennen. Eine offensichtliche Veränderung war der Übergang vom stabilen Zweiparteiensystem zu einem fluiden und gering strukturierten Mehrparteiensystem. Der im Vergleich zum vorautoritären Parteiensystem hohe Grad der Zersplitterung des Parteiensystems zeigt sich deutlich in der Entwicklung der „effektiven Anzahl der Parteien“ („Laakso-Taagepera Index“) in beiden Häusern der Legislative (vgl. Tab. 10.9). Der Unterschied zwischen den Werten berechnet auf Stimmenbasis (ENEP) und denen auf Grundlage der Mandatsanteile der Parteien (ENPP) ist der Disproportionalitätswirkung des Wahlsystems geschuldet.

In organisatorischer Hinsicht mutet die Parteienlandschaft anarchisch an. Seit 1987 hat es unzählige Parteiengründungen, -abspaltungen, -auflösungen und -zusammenschlüsse gegeben. Instabilität und geringe Institutionalisierung des Parteiensystems zeigen sich anschaulich im Pedersen-Index. Mit durchschnittlich 46,4 % (1992–1998) liegt die „Volatilitätsrate“ deutlich über dem Wert der Jahre 1946–1969 (25,8%) und übersteigt die Werte aller anderen politischen Systeme mit Mehrparteienwahlen in der Region (Hicken und Kuhonta 2011, S. 582).

Ein zweites wichtiges Element der Diskontinuität der Parteienentwicklung ist die Herausbildung von zwei getrennten Parteiensystemen als Folge der Einführung des Parteilistenverfahrens. Das erste, primäre System besteht aus jenen Parteien, die Wahlkreiskandidaten sowie aussichtsreiche Bewerber für den Senat und das Präsidentenamt aufstellen. Im Zentrum dieses Systems stehen einige wenige, relativ dauerhafte Parteien, die ein für philippinische Verhältnisse hohes Alter aufweisen und von denen angenommen werden kann, dass sie vielen Wählern als Parteiorganisationen bekannt sind (Partido Nacionalista, Liberale Partei). Die übrigen Parteien erscheinen „und verschwinden wie Seifenblasen“ (The Economist 2003).

Hiervon unabhängig hat sich das zweite, supplementäre System der Parteilisten entwickelt. Innerhalb dieses Mikrokosmos – 2013 traten insgesamt 123 Listen an, 40 konnten Mandate erringen – existiert eine kleine Zahl von relativ gut organisierten Parteien.

Tab. 10.9 Effektive Anzahl der Parteien und der Präsidentschaftskandidaten in den Philippinen (1946–2010)

ENPP (R.)a

ENEP (R.)a

ENPRES

ENPP (S)b

ENEP (S)b

1946

2,9

2,5

2,0

2,2

2,7

1949

2,1

2,3

2,4

1,4

2,3

1953

2,2

2,3

1,7

2,3

3,2

1957

1,4

2,2

3,3

1,5

2,4

1961

1,7

2,0

2,0

2,1

2,0

1965

2

2,3

2,2

2,1

2,5

1969

1,5

2,2

1,9

1,5

1,9

Mittelwert

1,9

2,2

2,2

1,8

2,4

1987

6,9

8,7

8,1

1992

3,7

5,0

5,8

2,0

3,6

1995

3,6

3,0

4,0

4,8

1998

3,1

3,1

4,3

3,3

2,4

2001

5

5,1

5,8

9,0

2004

3,5

4,6

3,2

5,1

4,0

2007

4,4

6,3

7,5

2010

5,5

4,5

3,5

6,3

2013

3,6

5,0

6,0

Mittelwert

4,4

5,0

4,2

5,0

5,3

Quelle: eigene Berechnungen gemäß der COMELEC-Datenbank; Congress of the Philippines (2004, 2010)

ENPP effective number of parliamentary parties (Mandatsbasis), ENEP effective number of electoral parties (Stimmanteile), ENPRES effective number of presidential candidates, R Repräsentantenhaus, S Senat.

a Ohne PLV.

bOhne mid-term elections zum Senat (1947, 1951, 1955, 1959, 1963, 1967, 1971).

Dazu gehören neben der sozialdemokratisch orientierten Akbayan! (Citizens' Action Party, vgl. Teehankee 1999, S. 28 ff.) einige mit der „Nationaldemokratischen Front“ (NDF) der Kommunistischen Partei verbundene Parteilisten. Sie verfügen über klare ideologische Kerne und deutlich unterscheidbare Policy-Profile. In der Mehrzahl jedoch sind die Parteilisten nicht in der Lage oder willens, alternative Politikinhalte zu aggregieren, diese einigermaßen erfolgversprechend in den Kongress einzubringen, oder sie der Öffentlichkeit zu vermitteln. Nicht selten handelt es sich bei den Listengruppierungen um verdeckte Interessenvertretung etablierter politischer Familien und „trapos“, die unter dem Deckmantel einer Sektorvereinigung oder Partei antreten (Rimban 2005; Abinales

2011).

Die Veränderungsprozesse im Parteiensystem lassen sich kaum mit dem Zusammenbruch der etablierten Muster der Parteienkonkurrenz unter der Marcos-Diktatur, der Persistenz klientelistischer Austauschbeziehungen zwischen Wählern und Politikern oder der Präponderanz politischer Parteien als Koalitionen von Notablen, Clans und Familien erklären. Die maßgeblichen Gründe sind institutioneller Art. Die Herausbildung von zwei getrennten Parteiensystemen ist zweifelsohne eine direkte Folge der Einführung des Parteilistenverfahrens. Indem das Verfahren Anreize für die Gründung von Kleinund Kleinstparteien schafft, leistet es auch einen Beitrag zu der dramatischen Dekonzentration des Parteiensystems auf der Parlamentsebene, die ihren Niederschlag in dem Anstieg der im Repräsentantenhaus vertretenen Parteien von acht (1987) auf 58 (2010) findet.

Ein weiterer Faktor ist das kandidatenzentrierte Wahlsystem für Senat und Repräsentantenhaus. Kandidatenzentrierte („permissive“) Systeme, wie die relative Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen (Repräsentantenhaus) und Mehrpersonenwahlkreisen (Senat), bieten starke Anreize zur Personalisierung des Kandidatenwettbewerbs (Cain et al. 1987; Cox 1999). Hinzu kommt die hohe Durchlässigkeit des Wahlsystems für mehrfache oder kurzfristig wechselnde Parteikandidaturen und unabhängige Bewerber.

Die wichtigsten Erklärungsgrößen für den Wandel vom stabilen „bifactionalism“ zum anarchischen Parteiensystem sind jedoch die Einführung des absoluten Wiederwahlverbots für den Präsidenten sowie zeitlich versetzter Wahlen für das Repräsentantenhaus und das Präsidentenamt. Durch die Verkürzung der Wahlperiode zum Kongress von vier auf drei Jahre und die Verlängerung der Amtszeit des Präsidenten von vier auf sechs Jahre fallen Präsidentschaftswahlen und Wahlen zum Repräsentantenhaus nur noch alle sechs Jahre auf einen Termin. Das schwächt den von Kasuya (2008) herausgearbeiteten

„Mitläufer-Effekt“, bei dem sich der Parteienwettbewerb auf die Parteien der aussichtsreichsten Präsidentschaftsbewerber konzentriert (Hicken 2009). Das zeigt sich deutlich anhand der markant höheren effektiven Parteienzahl bei Wahlen, die zur Mitte der Amtszeit eines Präsidenten stattfinden im Vergleich zu kongruenten Wahlterminen (Tab. 10.9). In ähnlicher Weise wirkt das seit 1987 geltende absolute Wiederwahlverbot. Dieses bietet nur schwache Anreize, damit Präsidenten politische Ressourcen in den Aufbau von stabilen Parteiorganisationen investieren. Zugleich wird die Bereitschaft potentieller Bewerber gefördert, in das Rennen um die Präsidentschaft einzusteigen (Kasuya 2006, S. 24). So hat sich die „effektive Zahl der Präsidentschaftskandidaten“ (ENPRES) nach der Einführung des Wiederwahlverbots von durchschnittlich 2,2 (1946–1969) auf 4,2 (1992– 2010) annähernd verdoppelt (Tab. 10.9). Der „Mitläufer-Effekt“ wirkt zwar weiterhin, aber es gibt mehr Präsidentschaftskandidaten, die Abgeordnete anziehen und Kandidaten wechseln eher nach einer Wahl zur Partei des Präsidenten, um ihre Pfründe zu sichern.

Die Struktur und Entwicklungsdynamik des Parteiensystems wird auch durch außerinstitutionelle Faktoren beeinflusst. Sie sind insbesondere relevant für die Kontinuitäten in der Parteienpolitik vor und nach Marcos. Die Kontinuitätslinien im Parteiensystem betreffen erstens die ungebrochene Präpondanz der Elitenoder Notablenparteien, die außer im Vorfeld von Wahlen kaum als politische Organisationen in Erscheinung treten und den europäischen Honoratiorenparteien des 19. Jahrhunderts ähneln, die im Wesentlichen auf ihre Rekrutierungsund Wahlfunktion beschränkt waren (Hellmann 2011).

Ähnlich wie bereits bis 1972 stehen im Zentrum der Parteien machtvolle Politiker, politische Clans und Familien (Coronel et al. 2004, S. 61); die Parteienkonkurrenz vollzieht sich vor allem als Wettbewerb zwischen Personen. Ideologische Selbstpositionierungen, programmatische Positionen, Parteienmanifeste, oder das Aufgreifen sozialer Konfliktlagen spielen eine untergeordnete Rolle (Croissant 2006, S. 362). Bei der geringen Halbwertszeit der Parteien und ihres Profils als personenzentrierte Wahlvereine erstaunt es nicht, dass in Umfragen die Identifikation der Bürger mit bestimmten Parteien gering ist und die Wähler kaum ideologische Unterschiede erkennen (Dalton und Tanaka 2008, S. 38; Sheng 2008, S. 54).

Damit ist ein zweites Element der Kontinuität im philippinischen Parteiensystem angesprochen, nämlich die geringe ideologische Polarisierung zwischen den relevanten Parteien des primären Parteiensystems, die mit einer zentripetalen Entwicklung des Parteienwettbewerbs einhergeht. Bei einer Befragung der philippinischen Wählerschaft in der ersten Hälfte des letzten Jahrzehnts platzierte diese die fünf größten Parlamentsparteien auf der von 1 (links) bis 10 (rechts) reichenden Skala des Links-Rechts-Kontinuums innerhalb der Spannbreite von 4,7 bis 5,5 (Dalton und Tanaka 2008, S. 35). Bemerkenswert hieran ist vor allem der Kontrast zur deutlich gestiegenen Polarisierung der Gesellschaft, wie sie in den Massenprotesten der Jahre 2001 und 2006 zum Ausdruck gekommen ist (Thompson 2010). Der Umstand, dass sich dies nicht im Parteienwettbewerb widerspiegelt, deutet ebenso auf eine „Verantwortlichkeitslücke“ zwischen Parteien und Bürgern hin, wie auch auf das geringe Vertrauen der Bürger in die politischen Parteien.

Hierfür gibt es vor allem zwei Gründe: Erstens ist die geringe Bedeutung der aus der westlichen Parteienforschung bekannten gesellschaftlichen „cleavages“ zu nennen, die keine sichtbare Rolle für die Parteienentwicklung spielen. Die Ausnahme ist die politische Linke, der es jedoch nicht gelungen ist, sich in der elektoralen Arena zu positionieren (Quimpo 2005; Abinales 2006). Auch der Wertekonflikt Demokratie-Diktatur und der Regime-Anti-Regime-Gegensatz, welcher die Auseinandersetzung in den 1980er Jahren prägte, finden sich im Parteiensystem kaum wieder, sieht man von den Ordnungsvorstellungen der illegalen CPP ab. Hierin zeigt sich der aus den Erfahrungen der Marcos-Diktatur und den Militärerhebungen nach dem Sturz der Diktatur geborene Elitenkonsens, dass Wahlen der einzige legitime Mechanismus zur Besetzung politischer Ämter sind (Velasco 2006, S. 109 f.).

Zweitens sind die hohe soziale Kohäsion und die uniforme politische Prägung der politischen Elite anzuführen. Dies stärkt den Zusammenhalt der politischen Führungsschichten und damit die Stabilität des politischen Systems (vgl. etwa die Ausführungen in Kap. 2.3.), geht jedoch mit einer schmalen Rekrutierungsbasis und geringen sozialen Repräsentativität der politischen Elite einher. Zwar haben wirtschaftliche Liberalisierung und Strukturwandel die ökonomische Basis der politischen Führungsschicht verändert, weg vom Großgrundbesitz und der exportorientierten Landwirtschaft und hin zu moderneren Wirtschaftssektoren (Kreutzer 2007, S. 3; Velasco 2006, S. 111). Doch diese neue Führungsschicht rekrutiert sich zu einem erheblichen Teil ebenfalls aus den etablierten politischen Dynastien und ist durch weitverzweigte Verwandtschaftsbeziehungen verbunden. Vertikaler Aufstieg ist nicht ausgeschlossen, wie das in den letzten etwa zehn Jahren vermehrte Auftauchen eines neuen Typs von „showbiz“-Politikern zeigt, so etwa Präsident Joseph Estrada. Der Umstand, dass der Konflikt zwischen Estrada und der Opposition auch als eine Auseinandersetzung zwischen „neuen“ und „alten“ Teileliten gedeutet wird (Gatmaytan 2006, S. 10) verdeutlicht, dass die Konsequenzen dieser Entwicklung für die Elitenkohäsion und die politische Stabilität jedoch ähnlich problematisch sein könnten, wie in Thailand (s. Kap. 12).

 
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