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10.7 Staat und Verwaltung

Die Philippinen haben eine lange Tradition des zentralistischen Einheitsstaats, die bis in die spanische Kolonialzeit zurückreicht. Ähnlich wie andere südostasiatische Nationen übernahm die junge Republik nach der Unabhängigkeit das fremde Staatsmodell. Dabei galt und gilt bis heute für die Philippinen, mehr noch als für andere Länder in der Region, die Charakterisierung des Staates als zentralistisch, aber schwach (Croissant 2011). Die Symptome der Staatsschwäche reichen von einer chronisch defizitären Regulierungsund Administrationsfähigkeit über die geringe Extraktionskapazität[1] und begrenzte Fähigkeit des Staates, seine Aufgaben zu erfüllen, bis hin zu Eingriffen privater und aufständischer Gewaltakteure in das staatliche Gewaltmonopol.

Die Ursachen hierfür sind vielfältig. Bereits zu Zeiten der spanischen Herrschaft koexistierten Verwaltungszentralisierung („imperial Manila“) und die geringe Durchdringungskraft staatlicher Autorität, deren Präsenz außerhalb von Manila und den wenigen Garnisonsstädten allenfalls sporadisch war (Atienza 2006, S. 421). Im Zuge der Staatsund Verwaltungsreformen der Amerikaner wurde die Verwaltung modernisiert und die Strukturen der nationalen Ministerien bis auf die unterste Verwaltungsebene ausgebaut; zugleich aber stärkte die Filippinisierung von Politik und Staatsdienst die informellen Machtstrukturen und der Staatsapparat wurde auf allen Ebenen mit Elitennetzwerken durchzogen (Hutchcroft 1998). Nach der Unabhängigkeit wurde die gesamte Staatsverwaltung dem Präsidenten unterstellt. Um das Entstehen von unabhängigen Zentren bürokratischer Macht zu verhindern, nutzte die Exekutive ihre Personalhoheit als Kontrollund Patronage-Ressource. Dies, sowie die Schaffung von Agenturen mit sich überlappenden Funktionen, verhinderten wiederum das Entstehen einer von der Politik ausreichend autonomen und effizienten Bürokratie (Quilop 2006, S. 9).

Weitere Gründe für die Schwäche des Staates sind organisierte Kriminalität, Korruption und politisch motivierte Gewalt von Akteuren außerhalb des bürokratischen Apparats. Wiederum reichen die Ursprünge in die Kolonialzeit zurück. Für die lokalen Eliten ist die Schwäche des Staates freilich „funktional, ja notwendig. Ein im institutionellen und rechtsstaatlichen Sinn stärkerer Staat würde die zentrale Stellung der Patrone unterminieren“ (Kreuzer 2007, S. II f.).

Hinzu kommen innerstaatliche Konflikte, die die Legitimation des philippinischen Nationalstaats herausfordern und in den betroffenen Räumen das staatliche Gewaltmonopol beschränken. Die Ursachen, Austragsformen und Akteure der jahrzehntealten Konflikte unterscheiden sich ebenso wie die spezifischen Zyklen von Eskalation und Deeskalation der Gewalt. Insgesamt aber bewegt sich das innerstaatliche Gewaltniveau in den Philippinen seit Jahrzehnten deutlich über dem der meisten anderen Staaten in der Region (Trinn und Croissant 2012). Das Spektrum der organisierten, gegen die Zentralregierung agierenden Gewaltakteure (also nicht von angeheuerten Schlägertrupps oder unter der operativen Kontrolle von Militär und Polizei agierende Milizen) umfasst neben der Kommunistischen Partei der Philippinen (CPP) und der Neuen Volksarmee (New People's Army, NPA) die Moro National Liberation Front (MNLF), die 1984 als Abspaltung von der MNLF gegründete Moro Islamic Liberation Front (MILF), sowie die Abu Sayyaf Gruppe, die von Beobachtern dem Terrornetzwerk Al Qaida zugerechnet wird. Die CPP/NPA führt seit den 1970er Jahren einen Guerillakrieg gegen die Regierung. Den Höhepunkt der militärischen Stärke mit mehr als 25.000 Kämpfern und der Kontrolle über etwa ein Fünftel des Staatsgebiets erreichte die NPA im Jahr 1986. Mit dem Sturz von Marcos begann der militärische und politische Abstieg der kommunistischen Bewegung (Abinales 2006). Zu Beginn dieses Jahrzehnts zählte die NPA noch etwa 4.600 bewaffnete Kämpfer (Croissant et al. 2013, S. 144; The Philippine Star, 19. Juni 2011). Die MILF hatte zu dem Zeitpunkt rund 9.000 Kämpfer unter Waffen (Croissant et al. 2013). Verhandlungen zwischen Regierung und MILF und die Integration der Rebellen in das regionale Autonomiemodell für die muslimischen Gebieten in Mindanao sind trotz mehrerer Anläufe bislang erfolglos geblieben (ausführlich: Santos und Santos 2010).

Zu nennen sind schließlich auch nicht-intendierte Auswirkungen des als Reaktion auf die Hyperzentralisierung und Vereinnahmung der Staatsverwaltung unter Marcos in der Verfassung verankerten und mit dem Local Government Code von 1991 implementierten Dezentralisierungsgebots. Die Gebietskörperschaften (local government units, LGUs) untergliedern sich in Provinzen, provinzfreie Städte und Gemeinden (municipalities) sowie Dörfer (Barangay). An der Spitze der aktuell 80 Provinzen steht jeweils ein Gouverneur. Auf der gleichen Ebene sind die National Capital Regions (NCR oder Metro Manila), die bislang nicht implementierte Cordilleras Autonomous Region und die Autonomous Region of Muslim Mindanao (ARMM) angesiedelt. Die ARMM wurde 1990 eingerichtet und umfasst fünf Provinzen im Südwesten von Mindanao. Unterhalb der Provinzebene stehen 137 provinzfreie Städte (cities) und 1.497 eigenständig verwaltete Bezirke, denen jeweils ein Bürgermeister vorsteht. Städte und Gemeinden bestehen aus mehreren Barangays. Jeder der aktuell 42.023 Dörfer wird von einem Barangay-Captain (Dorfvorsteher) geführt (NSCB 2014). Alle lokalen Regierungen und Versammlungen werden auf drei Jahre gewählt, zulässig sind maximal drei konsekutive Amtszeiten.

Die Provinzen und provinzfreien Städte sind zu Planungszwecken in 14 Regionen zusammengefasst. Bei diesen Regionen handelt es sich um administrative Untergliederungen ohne eigene Exekutive und Legislative. Die meisten nationalen Ministerien und Behörden verfügen über regionale Vertretungen, die für die Durchführung nationaler Programme zuständig sind. Das Innenministerium berät und kontrolliert die LGUs und verfügt auf allen Verwaltungsebenen über eigene Büros. Eine Besonderheit der philippinischen Dezentralisierung ist die starke Verankerung der Partizipation der lokalen Bevölkerung: Mindestens ein Viertel der Mitglieder der auf allen Verwaltungsebenen eingeführten Lokalen Entwicklungsräte sind Vertreter von NROs und Bürgervereinigungen.

Infolge der fiskalischen Dezentralisierung stieg der Anteil der Gebietskörperschaften an den Staatsausgaben bis 2005 auf 26 % (Bünte 2011). Weiterhin sind aber die meisten LGUs fiskalisch in einer schwachen Position. So deckt der Anteil von 40 % an den Gemeinschaftssteuern tatsächlich nur etwa 15 % der Ausgaben (Atienza 2006, S. 435). Die den Kommunen zugebilligten Einnahmequellen wie Wirtschaftssteuern, Grundund Gebäudesteuern und verschiedene Nutzungsgebühren sind aufgrund der schwachen Wirtschaftskraft, endemischer Steuerhinterziehung und einer geringen Einziehungseffizienz unzureichend. Insbesondere die ARMM hängt am Tropf der Zentralregierung (Casambre 2006).

Insgesamt hat die Dezentralisierung die Serviceleistungen der Kommunen, deren Orientierung an lokalen Prioritäten und die Kosteneffizienz gestärkt. Zugleich zeigen sich aber auch die Grenzen der erfolgreichen Implementation von demokratischen Beteiligungsverfahren auf lokaler Ebene. Zwar hat die Dezentralisierung die formalen Partizipationsmöglichkeiten der Bürger auf kommunaler Ebene gestärkt, am oligarchischen Charakter der Lokalpolitik hat sich aber vielerorts nur wenig geändert (Atienza 2006, S. 432).

  • [1] Der Anteil der gesamten Steuereinnahmen am BIP lag 2008 bei 14,1 %. Steuervermeidung und systemisch bedingte Steuerausfälle sind massiv (IBON Foundation 2010).
 
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