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10.8 Zivil-militärische Beziehungen

Die Entwicklung der zivil-militärischen Beziehungen in den Philippinen lässt sich in drei Phasen einteilen. Die erste Phase von der Gründung der AFP (Armed Forces of the Philippines) 1935 bis zur Verhängung des Kriegsrechts 1972 war geprägt durch die Anerkennung der zivilen Suprematie, die Einbindung des Offizierskorps in die Klientelund Patronagenetzwerke ziviler Politiker sowie die Ausrichtung des Militärs auf Aufgaben der inneren Sicherheit. Ausschlaggebend für diese Entwicklung waren erstens die koloniale Herrschaftsstruktur und der Pfad zur Unabhängigkeit: Aufgrund der Einbindung der philippinischen Eliten in das Kolonialsystem und der ausgehandelten Unabhängigkeit spielte das Militär keine eigenständige Rolle im Prozess der Staatsund Nationsbildung. Daher konnte das Militär auf den Philippinen, anders als etwa in Indonesien, nicht als selbsterklärter Geburtshelfer von Staat und Nation auftreten.

Ein zweiter maßgeblicher Grund war die Existenz einer konsensual geeinten zivilen Elite, deren Rekrutierungsbasis außerhalb vom Militär lag und deren politische Macht nicht durch militärischen Zwang unterfüttert wurde, sondern durch wirtschaftlichen Einfluss, den Zugriff auf den zivilen Staatsapparat, die Kontrolle der politischen Maschinerie, gelegentliche physische Gewalt sowie Klientelund Patronagebeziehungen. Der hohe Grad der Stabilität der Eliteninteraktion und des durch Wahlen geregelten Zugangs zu politischen Ämtern ließ dem Militär keinen Raum, sich als „Vermittler“ in die zivile Politik einzuschalten.

Drittens spielten Patronage und Klientelismus bei der Besetzung der Offizierschargen eine bedeutende Rolle, sodass die Karrierechancen der militärischen Elite abhängig von der Förderung durch Präsident, Kongressabgeordnete und Lokalpolitiker waren (Miranda 1985). Das verhinderte das Entstehen eines von der zivilen Gesellschaft abgekoppelten Offizierskorps mit einem eigenen Weltbild und eigenen Herrschaftsambitionen, hatte aber auch zur Konsequenz, dass die Professionalisierung der Streitkräfte unterblieb.

Viertens ist der Einfluss der USA auf die philippinischen Streitkräfte und die Sicherheitspolitik der Philippinen zu nennen. Die erste Generation der philippinischen Offiziere war an Militäreinrichtungen in den USA ausgebildet worden und hatte unter amerikanischem Kommando gegen die Japaner gekämpft. Die enge Bindung an die USA unterfütterte die Stabilität der philippinischen zivil-militärischen Beziehungen, verfestigte zugleich aber die Entwicklung der AFP zu einer fast ausschließlich auf die Sicherung der inneren Souveränität des Staates ausgerichteten „counter-insurgency“-Truppe, da unter dem 1947 unterzeichneten Stützpunkteabkommen und der gegenseitigen Verteidigungsvereinbarung von 1951 die USA die Verteidigung der Philippinen nach außen garantierten (Woo 2011, S. 40).

Dabei war die Zentralregierung immer wieder gezwungen, zur Unterdrückung der politischen Mobilisierung der unteren sozialen Schichten auf militärischen Zwang zurückzugreifen. In den 1940er und 1950er Jahren wurde die AFP zur Bekämpfung der Huk-Rebellion eingesetzt, wobei das Militär auch zivile Aufgaben ausführte (Hernandez 2006, S. 393). Nach der Zerschlagung der Huk kam es 1968 zur Gründung der Kommunistischen Partei der Philippinen (CPP). Die ein Jahr später gebildete Neue Volksarmee verwickelte die AFP in verlustreiche Gefechte. Im Jahr darauf begann der muslimische Aufstand in Mindanao. Um die Lage zu stabilisieren, wurden die Streitkräfte massiv vergrößert und zur Aufstandsbekämpfung herangezogen (Miranda 1985, S. 91 ff.).

Mit dem Staatstreich von Präsident Marcos beginnt die zweite Phase der Vereinnahmung des Militärs als Juniorpartner des autoritären Regimes. Der Putsch zerstörte das leidlich funktionierende System der gemeinsam von Präsident und Kongress ausgeübten Aufsicht über die AFP. Mit einer Mischung aus nepotistischer Beförderungspolitik, Aufstockung der Mannschaftsstärke und Erhöhung der Militärausgaben, Gewährung persönlicher Vorteile und Schaffung einer auf ihn zugeschnittenen Kommandound Kontrollstruktur gelang es Marcos, die Militärführung an sich zu binden (Hernandez 1985, 2006, S. 394). Zudem wurde die Offiziersausbildung reformiert, um das politische Bewusstsein der nachrückenden Offiziersjahrgänge zu stärken (McCoy 2000).

Die Konsequenzen dieser Politik für die zivil-militärischen Beziehungen waren desaströs. Lokale Kommandeure missbrauchten ihre Position zur persönlichen Bereicherung und etablierten eigene Netzwerke von Patronage und Klientelismus (Celoza 1997, S. 79). Die auf Herrschaftssicherung bedachte Personalpolitik des Präsidenten schwächte die Disziplin und Expertise der AFP und erschwerte eine effektive Aufstandsbekämpfung. Die symbiotische Verbindung zwischen Generalität und Machthaber sowie verlustreiche Kämpfe gegen kommunistische und muslimische Rebellen ließen unter jüngeren Offizieren die Kritik am Regime anschwellen. Radikal-antikommunistisch gesinnte Offiziere gründeten eine Reihe von klandestinen Zirkeln, darunter die Rebolusyonaryong Alyansang Makabansa (RAM, Reform the Armed Forces Movement). Mit der sich rapide verschärfenden Regimekrise fassten diese Offiziere auch ein militärisches Vorgehen gegen die Regierung ins Auge. Im Bündnis mit subalternen Vertretern des Regimes wie dem stellvertretenden Stabschef General Fidel V. Ramos und Verteidigungsminister Juan Ponce Enrile, putschte RAM im Februar 1986 gegen Marcos.

Damit beginnt die dritte Phase des Übergangs zu einem System der bedingten Unterordnung der Streitkräfte und der Machtteilung zwischen Regierung und hochrangigen Offizieren. Zwar enthält die Verfassung von 1987 institutionelle Sicherungen für eine effektive zivile Kontrolle, wie die Einführung einer Menschenrechtskommission, die Trennung von Polizei und Armee, die Gewährung parlamentarischer Kontrollrechte und die Inkompatibilität von Regierungsamt und aktivem Militärdienst (Hernandez 2007,

S. 86 f.). Die vollständige Umsetzung der zivilen Suprematie scheiterte jedoch an den extremen Herausforderungen, denen sich die Regierung in den ersten Jahren der Demokratie gegenübersah sowie dem Fehlen einer durchsetzungsfähigen Reformkoalition in Militär und Politik.

Die Mobilisierung putschbereiter Offiziere in den letzten Tagen der Diktatur und Konflikte zwischen radikalisierten Offizieren und Regierung führten zu sieben Militärerhebungen allein in den Jahren 1986–1989. Sie scheiterten allesamt, zwangen aber die Regierung zu politischen Zugeständnissen, darunter der Verzicht auf eine tiefgreifende Reform der Streitkräfte (Croissant et al. 2013). Unter Präsident Ramos (1992–1998) stabilisierten sich die zivil-militärischen Beziehungen durch die Einbindung der Streitkräfte in den Regierungsapparat, eine Generalamnestie für alle Putschisten, die Besetzung von Schlüsselpositionen im Militär mit loyalen Gefolgsleuten des Präsidenten sowie die Stärkung der hierarchischen Kommandostrukturen. Eine durchgreifende Reform des Sicherheitssektors wurde aber nicht erreicht (de Castro 2005, S. 19; Hernandez 2006,

S. 402 ff.). Darüber hinaus verzichteten alle Regierungen darauf, die an Rebellionen oder Putschversuchen beteiligten Offiziere zur Verantwortung zu ziehen. Ebenfalls unbehelligt blieben Soldaten und Offiziere, denen Menschenrechtsverletzungen zur Last gelegt wurden (Hutchcroft 2008, S. 147). Kurzfristig leistete das einen Beitrag zur Stabilisierung der zivil-militärischen Beziehungen. Mittelfristig aber hat der beschwichtigende Umgang mit den Streitkräften die Militarisierung des politischen Systems gefördert, die Durchsetzung von Menschenrechtsstandards erschwert und Anreize für unzufriedene Offiziere gesetzt, mit geringem Risiko auf illegitime Weise politische Forderungen zu stellen und durchzusetzen (Croissant et al. 2013). Dabei war es gerade die Einbindung des Militärs in den Regierungsapparat durch die Vergabe von Berater-, Kabinettsund Verwaltungsposten, die zwar die direkte Machtübernahme des Militärs zunehmend unwahrscheinlich machte, zugleich aber die Schwäche der demokratisch legitimierten Institutionen und Autoritäten gegenüber dem Militär perpetuierte (Hernandez und Kreft 2010, S. 130).

 
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